VII SA/Wa 2427/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. G. i E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. G. i E. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i T. G. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2013 r., (nr [...]) nakazującą rozbiórkę ogrodzenia między działkami nr ew. [...] i [...], położonymi w C., gm. M. Organ wskazał, że o zbadanie legalności ww. ogrodzenia, wystąpił M. O.. W dniu [...] czerwca 2013 r. podczas oględzin organ powiatowy ustalił, że na działce nr [...] wzniesiono ogrodzenie o długości ok. 51,1 mi zmiennej wysokości od ok. 2 m do 2,30 m od poziomu terenu. Ogrodzenie od strony północno zachodniej dług. ok. 4,30 m jest murowane, przykryte dachówką o wys. ok. 2 m od poziomu terenu. Pozostałe ogrodzenie długości ok. 46,80 m składa się ze słupków betonowych punktowo zabetonowanych w gruncie, na których obsadzono płyty betonowe pełne. Inwestor oświadczył, że ogrodzenie wybudował w kwietniu 2013 r., bo stare ogrodzenie było w złym stanie technicznym. Podał przy tym, że ze względu na niski poziom terenu i wysoki poziom wód gruntowych będzie podwyższał teren w dolnej części działki Zdaniem organu, organ powiatowy prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Z materiału dowodowego wynika, że ww. ogrodzenie stanowi urządzenie techniczne związane z budynkami na działce inwestycyjnej. Usytuowanie ogrodzenia wypełnia zatem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec braku zgłoszenia inwestor dopuścił się samowoli budowlanej w części ogrodzenia przekraczającej wysokość 2,20m. Niezależnie, ogrodzenie narusza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi C. (uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] maja 2004 r.). Zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 11 ww. planu ogrodzenia działek winny być ażurowe, o wysokości do 1,5 m ponad poziom terenu, chyba, że ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią inaczej. Natomiast ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów w § 3 ww. planu nie wprowadzają odmiennych zapisów w tym zakresie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do podstawy rozstrzygnięcia, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Podał, powołując się na orzecznictwo, że jeżeli zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a roboty budowlane zakończono, to bezpośrednio stosuje art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie stwierdził, powołując orzecznictwo, że możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 zachodzi wówczas, gdy organ ustali, że jest możliwe wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Organ winien więc zbadać, czy roboty są zgodne z przepisami i jakie czynności należy podjąć w celu ich doprowadzenia do zgodności z prawem. W przeciwnym wypadku organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego. Organ powiatowy prawidłowo zatem nałożył obowiązek wykonania rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż nie było możliwości nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2. Demontaż części ogrodzenia do wysokości 1,5 m nie usunie bowiem niezgodności z planem, w zakresie obowiązku wznoszenia wyłącznie ogrodzeń ażurowych. Nałożenie wykonania robót, które doprowadzą ogrodzenie do stanu zgodnego z przepisami prowadziłoby w istocie do nakazu wykonania nowego ogrodzenia. Odnosząc się do wniosku nakazania rozbiórki jedynie ogrodzenia sąsiada wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego badają obiekty budowlane pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego, nie oceniają ich zgodności w odniesieniu do obiektów podobnych znajdujących się w ich otoczeniu. Organ odwoławczy stwierdził, iż skarżoną decyzję wydano na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o prawidłową interpretację prawa materialnego i procesowego. Nie ma zatem podstaw do podważania jej treści. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i T. G. i zaskarżając ją w całości zarzucili naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa poprzez nieuchylenie decyzji PINB wydanej bez obligatoryjnego zawiadomienia z art. 10 kpa uniemożliwiając w ten sposób złożenie wniosków dowodowych; 2. prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie wysokości ogrodzenia, nie zważając na wysokość gruntu sąsiada, jak i częściowe wymycie gruntu przez wodę opadową, co miało bezpośredni wpływ na ogólną wysokość ogrodzenia, 3. postępowania, tj. art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego polegające m.in. na niezwróceniu się o interpretację zapisów planu odnośnie ażurowości i usytuowania ogrodzeń, 4. postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia również w części, która nie jest własnością skarżących zamiast innej właściwe stronie; 5. postępowania tj. art. 8 kpa poprzez naruszanie szeregu przepisów prawa, 6. prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nie ma możliwości technicznych i prawnych wykonania czynności lub robót budowlanych doprowadzających ogrodzenie do stanu zgodnego z prawem. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżących, organ naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy błędnej decyzję PINB, który nie zapewnił stronom przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący zostali pozbawieni możliwości złożenia wniosków dowodowych: z ponownych oględzin na okoliczność prawidłowego ustalenia wysokości ogrodzenia, dowodu z dokumentów potwierdzających, że nie są właścicielami ogrodzenia murowanego o długości 4,30 m, dowodu z dokumentów odnośnie stopnia ażurowości ogrodzeń i miejsc ich budowy zgodnie z interpretacjami uprawnionych organów, dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości technicznych doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ naruszył ponadto art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, ograniczając się jedyne do oględzin. Wysokość ogrodzenia ustalił w sposób mało szczegółowy, poprzez podanie przybliżonej wysokości od ok. 2 m do ok. 2,30 m. Pominął wysokość gruntu po stronie sąsiada i fakt, że w części ogrodzenia grunt wymył deszcz. Te zaokrąglone kilka centymetrów zaważyło na rozstrzygnięciu. Przypomnieli, że T. G. już w odwołaniu wspomniał, że starał się dostosować ogrodzenie do ogrodzenia sąsiada które ma 2 m. Organ uznał, że ogrodzenie częściowo jest zgodne z prawem, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w decyzji. W ocenie skarżących naruszenie art. 80 kpa polegało na dokonaniu oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, w sposób wybiórczy i stronniczy. Organ nie wystąpił o interpretację zapisów miejscowego planu do uprawnionych organów odnośnie ażurowości i sytuowania ogrodzeń. Stwierdzili, że ażurowość nigdy nie będzie równa 100%, gdyż ogrodzenia w gminie nie mogłyby być montowane na podmurówce, ani słupkach podtrzymujących przęsła czy siatkę i z technicznego punktu widzenia, byłoby niewykonalne. Ogrodzenia w ogóle by nie powstawały jako sprzeczne z planem. Dodatkowo plan mówi o "ogrodzeniu" a nie o "ogrodzeniach". Uchwałodawcy chodziło zatem tylko o ogrodzenie od strony ulic, placów, itp. w celu zachowania ładu, estetyki przestrzeni gminnej położonej w sąsiedztwie ulic, placów. Wątpliwym wydaje się by zapis ten dotyczył wszystkich ogrodzeń, np. pomiędzy sąsiadami, z tyłu posesji, altan grillowych, rabat, czy wybiegów dla psów. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby absurdem i wkraczałoby w kompetencje ustawodawcy, który ustanowił ogrodzenie pomiędzy działkami, bez potrzeby zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, do wysokości 2,20 m. W Gminie M. budowa ogrodzeń ponad 1,5 m byłaby w ogóle zakazana, a w chwili obowiązywania aktualnego planu powstało wiele ogrodzeń powyżej 1,5 m i nie jest to kwestionowane. Nadto, organ naruszył art. 28 kpa w zw. z art. 107 kpa obejmując nakazem również ogrodzenie, które nie jest własnością skarżących, zamiast do właściwej strony. Organ wyraźnie wyróżnia dwie części ogrodzenia, jednak pomimo uwag T. G., nie dokonuje koniecznych ustaleń. Ogrodzenie w części 4.30 m nie należy do skarżących. Wykonanie decyzji naraziłoby skarżących na konsekwencje związane z naruszeniem przepisów karnych i odpowiedzialności odszkodowawczej wobec właściciela ogrodzenia. Zauważyli, że ogrodzenie w tej części nie było objęte wnioskiem M. O. Organ złamał zasadę z art. 8 kpa w związku z szeregiem uchybień procesowych, braków dowodowych, dowolną oceną materiału, skierowaniem decyzji do osób niewłaściwych. Doszło również do istotnego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ stwierdza, że nie jest możliwe wykonanie czynności lub robót budowlanych, które by pozwoliły na doprowadzenie zadaszenia do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem postępowania nie było żadne zadaszenie lecz organowi chodziło, o to że nie jest możliwe doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie poczyniono ustaleń co do możliwości wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Najprostszym rozwiązaniem byłoby powołanie biegłego. Jeżeli ogrodzenie stanowią płyty betonowe wsuwane w betonowe słupy to wystarczy je częściowo zdemontować zastępując płytami ażurowymi a słupy ponad żądaną wysokość obciąć. Na podstawie art. 200 ppsa skarżący wnieśli o nieobciążanie ich kosztami postępowania z uwagi na to, że potrzeba wniesienia skargi wynika z potrzeby obrony naruszonych praw. Dodali, że ponieśli znaczne koszty związane z budową ogrodzenia co w perspektywie ewentualnej rozbiórki i ponownej budowy generować będzie dalsze koszty, trudne do poniesienia dla prowadzonego gospodarstwa domowego i osób znajdujących się na utrzymaniu skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga jest zasadne, jednak nie wszystkie z zarzutów zasługiwały na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nakazującą skarżącym - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego rozbiórkę ogrodzenia w opisanym zakresie. Przypomnieć zatem trzeba, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego, innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji wymienionych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego (por. red. A Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 491). Orzeczony nie tylko na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki powinien być zatem poprzedzony wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu ustalenie, czy w istocie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa. Dlatego obowiązkiem organu jest jednoznaczne wyjaśnienie, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero wyeliminowanie dopuszczalności doprowadzenia spornego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem umożliwiałoby wydanie decyzji rozbiórkowej, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki jest bowiem najdalej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też stosując tego typu przepis (art. 51 ust. 1 pkt 1), należy uprzednio rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie zasadnie organy wskazały, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, skoro sporne ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, niemniej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wykazały jednoznacznie, czy np. ze względu na konstrukcję i wsuwane w tą konstrukcję płyty betonowe, nie ma technicznych możliwości do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym § 2 ust. 5 pkt 11 obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi C. (uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] maja 2004 r.). Zdaniem Sądu, samo stwierdzenie organów, że demontaż części ogrodzenia do wysokości 1,5 m nie usunie niezgodności z planem, w zakresie wznoszenia wyłącznie ogrodzeń ażurowych, jak i wskazanie, że nakaz wykonania takich robót prowadziłoby w istocie do wykonania nowego ogrodzenia, bez analizy materiału dowodowego, a w szczególności konstrukcji jak i materiałów budowlanych z jakich ogrodzenie to wykonano, w tym możliwości zastąpienia płyt pełnych płytami ażurowymi, należało ocenić jako co najmniej przedwczesne. Ponadto, wydając nakaz organy nie wyjaśniły, czy nakazem tym winna być objęta również część ogrodzenia o długości 4, 39 m, przykryta dachówką ceramiczną. Skarżący podnieśli bowiem, że nie sąjego inwestorami, ani właścicielami. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie możliwości doprowadzenia wykonanych przez skarżących robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem konstrukcji ogrodzenia oraz w zależności od poczynionych ustaleń wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego lub decyzji wymienionej w art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z precyzyjnym określeniem zakresu popełnionej samowoli. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.