II OSK 1475/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1679/13 w sprawie ze skargi A. M. oraz małoletniej O. M. reprezentowanej przez M. M. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargi A. M. oraz małoletniej O. M. reprezentowanej przez M. M. i T. M., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, po ponownym rozpatrzeniu odwołania małoletniej O. M. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych T. i M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w M. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], nakazującej T. i M. M. wykonanie określonych zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym stanowiącym własność małoletniej O. M., zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał małoletniej O. M. reprezentowanej przez ww. przedstawicieli wykonanie określonych obowiązków w związku ze znajdującymi się otworami w ścianach elewacji zachodniej, północnej i wschodniej oraz doprowadzenie ściany elewacji zachodniej i północnej do wymogów ścian przeciwpożarowych oraz opracowanie po wykonaniu robót naprawczych i przedłożenie dokumentacji powykonawczej budynku usługowo-mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami – wraz z niezbędnymi uzgodnieniami (opiniami rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych) oraz opinią techniczną wykonanych robót – w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. W uzasadnieniu wskazał, że w tej sprawie wydawane były decyzje przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (z dnia 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 987/12 i VII SA/Wa 988/12). Sąd Wojewódzki przesądził, że w tej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). W trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowa inwestycja powstała w 1992 roku niezgodnie z ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego na działce o nr hip. [...] (później podzielonej na działki o nr [...]) w Strzegowie. W trakcie budowy w oparciu o pozwolenie na budowę doszło do nadbudowy i rozbudowy. Ponadto ustalono, że inwestycja ta znajduje się na terenie (działka nr [...]), który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla części miejscowości S. (uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. – Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 151, poz. 5034) przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdzie dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych w budynku mieszkalnym lub zabudowie towarzyszącej. Te same ustalenia planu dotyczą sąsiedniej działki nr [...]. Ponadto inwestycja ta nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z tych względów oceniono, że możliwe jest dokonanie w przedmiotowym budynku przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto stwierdził, że nie zachodzą niedopuszczalne warunki zdrowotne, jak też warunki użytkowe otoczenia w związku z istnieniem przedmiotowego obiektu budowlanego. Oznacza to, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., dlatego w sprawie zastosowanie znalazł art. 40 tej ustawy. W zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi organ wskazał, że w związku z ww. wyrokami określone obowiązki powinny być nałożone w oparciu o ww. rozporządzenie z 1980 r., a nie jak uczynił to organ I instancji – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego decyzja organu I instancji wymagała uchylenia. Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej organ wskazał, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia przez PINB art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nałożenie na T. i M. M. – przedstawicieli ustawowych małoletniej O. M. obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji geodezyjnej działki nr [...], inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z oceną techniczną oraz zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie narusza w sposób rażący omawianej normy i mieści się w zakresie dyspozycji tego przepisu. Jednoczenie, jak wskazał PINB w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r., kwestia podziału działki [...] na działkę o nr ew. [...] nie zmienia statusu samowolnej budowy omawianego obiektu. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletnia O. M. oraz A. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Małoletnia O. M. reprezentowana przez T. i M. M., w swojej skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła: - nierozpoznanie i nieodniesienie się w sposób zgodny z prawem do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczącej nieuzasadnionego nakazu zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym; - błędne orzeczenie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami, przez co doszło do naruszenia w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy; - art. 7 K.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza w kwestii prawidłowego ustalenia zakresu robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia budynku usługowo-mieszkalnego do zgodności z przepisami prawa; - art. 77 K.p.a. przez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przekroczenie zakresu unormowań przepisu. A. M. w swojej skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił: - naruszenie art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 35, art. 36 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; - błędną wykładnię art. 9 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz ww. przepisów rozporządzenia z 1980 r.; - art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego; - naruszenie art. 7, art. 13, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a.; - naruszenie art. 32, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/13, uwzględniając skargę wskazał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że organ słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył, stosownie do art. 153 p.p.s.a., iż związany jest wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 987/12 oraz VII SA/Wa 988/12, w których przesądzono, że to przepisy rozporządzenia z 1980 r. mają zastosowane w tej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano zaś § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. W ocenie Sądu, niezupełnie jest trafne stanowisko obu organów, że kwestia podziału działki nr [...] na działki o nr [...] nie zmienia statusu samowolnej budowy omawianego obiektu. Stwierdzić bowiem należy, że kwestia podziału działki nr [...] na działki o nr [...], wprawdzie statusu samowolnej budowy tego obiektu nie zmienia, ale może mieć istotne znaczenie w zakresie konsekwencji związanych z samowolą budowlaną. Ustalenie, kiedy została wydana decyzja podziałowa odnośnie działki nr [...] – zwłaszcza zaś czy przed, czy po wybudowaniu budynku, szczególnie że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] lutego 1992 r. udzielająca Włodzimierzowi Mizerskiemu pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr hip. [...] – ma istotne znaczenie w sprawie z uwagi na obowiązki, które będą mogły zostać nałożone na inwestora, i ustalenia te, dokonane w oparciu o stosowne dokumenty, powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oraz wykazane w uzasadnieniu decyzji. Jeśli organ tych okoliczności nie wziął pod uwagę i nie wyjaśnił, oznacza to, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, przy uznaniu przez Sąd istnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg A. M. oraz O. M. reprezentowanej przez M. i T. M., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji uchylenie kwestionowanej decyzji mimo braku naruszenia wzmiankowanych przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których kwestia podziału działki nr [...] ma istotne znaczenie "w zakresie konsekwencji związanych z samowolą budowlaną", jak również niewskazanie dlaczego kwestia ta ma mieć znaczenie istotne "z uwagi na obowiązki, które będą mogły zostać nałożone na inwestora". Ponadto zarzucono naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że okoliczności sprawy ustalone przez organy nie skutkują możliwością jego zastosowania w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w tym zakresie Sąd I instancji nie wypowiedział żadnej oceny prawnej. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie stwierdził, że okoliczności sprawy ustalone przez organy nie skutkują możliwością zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w tej sprawie. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji związane było z dwoma kwestiami. Po pierwsze, zastosowaniem przez organ przepisu rozporządzenia z 2002 r. w sytuacji gdy Sąd Administracyjny (wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 987/12 oraz VII SA/Wa 988/12) w tej sprawie przesądził, że powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 1980 r. Po drugie, niewyjaśnienie sprawy w kontekście ustalenia i wpływu daty dokonanego podziału nieruchomości na losy postępowania naprawczego. W granicach zakreślonych przez zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest dokonać oceny wyłącznie tej drugiej ww. oceny Sądu I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że nie można w tym zakresie doszukać się istotnego naruszenia przepisów postępowania. Sprawa została wyjaśniona, w tym z akt sprawy wprost wynika, kiedy dokonano podziału działki nr [...]. Otóż z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r., Repertorium A nr [...], wynika, że działka nr [...] została podzielona w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uprawnionego geodetę i wpisana do ewidencji zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w M. w dniu 2 lutego 2006 r. Wynika z tego, co pominął Sąd I instancji, że podziału nieruchomości dokonano już po dokonaniu "samowoli budowlanej". W tym zakresie sprawa nie wymaga wyjaśnienia, dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Ponadto, Sąd I instancji dokonując oceny wpływu daty dokonanego podziału nieruchomości nie wyjaśnił w ramach uzasadnienia prawnego, jaki wpływ może mieć data podziału nieruchomości na losy postępowania naprawczego (tzw. "status" samowoli budowlanej). Sąd w tym zakresie wskazał wyłącznie, że taka data może mieć istotne znaczenie w zakresie "konsekwencji" związanych z samowolą budowlaną. Brak wyjaśnienia motywów takiej oceny Sądu Administracyjnego oznacza, że taka ocena nie poddaje się w ogóle instancyjnej kontroli. Poza tym kwestia podziału działki i pojawienia się nowej granicy dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji, tj. tylko w zakresie nałożenia określonych obowiązków w odniesieniu do elewacji północnej i wschodniej obiektu budowlanego na działce nr [...]. Obowiązki te dotyczą wyłącznie kwestii bezpieczeństwa, czyli de facto celu, dla którego powołane zostały przepisy prawa budowlanego. Chodzi tu o zapewnienie porządku publicznego, który to ciężar spoczywa w głównej mierze na organach administracji publicznej, czy to na etapie pozwolenia na budowę, jak i po zrealizowaniu inwestycji w trakcie postępowań legalizacyjnego, naprawczego oraz na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy kwestie związane z podziałem nieruchomości dokonanej przez dotychczasowych właścicieli będących też inwestorami "samowoli budowlanej" oraz późniejsze ich czynności cywilnoprawne mogą prowadzić do złagodzenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy rygorów wynikających z prawa budowlanego, tj. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Dodatkowym zagadnieniem jakie wynika z akt sprawy jest to, że obiekt na działce nr [...], który początkowo był realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] lutego 1992 r. powinien mieć mur ogniowy od strony działki A. M. (nr [...]). Z projektu budowlanego wynika, że budynek ten miał być zrealizowany z wykorzystaniem ścian istniejącego budynku, aktualnie posadowionego na działce nr [...]. Ponadto zabudowa na działkach nr [...] i nr [...] posiada po dziś dzień ten sam numer porządkowy (ul. [...], S. – takie są ustalenia PINB). Czy zatem późniejsze rozporządzenia swoim majątkiem przez dotychczasowych właścicieli-inwestorów mają wpływ na przebieg postępowania naprawczego w odniesieniu do elewacji północnej i wschodniej przedmiotowej samowoli, która została zrealizowana na długo przed podziałem zabudowanej nieruchomości i sprzedażą nowo wydzielonej działki nr [...]. Czy w takim przypadku uzasadnione jest dać pierwszeństwo stosunkom cywilnym przed kwestiami bezpieczeństwa w odniesieniu do działań, które stanowiły postać "samowoli budowlanej", bo istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę. Tego Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego przepisu wynika obowiązek sądu w zakresie umieszczenia w uzasadnieniu wyroku określonych elementów, w tym m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W tej sprawie brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej we wskazanym powyżej zakresie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W okolicznościach tej sprawy nie chodzi zatem tyle o to czy podział nieruchomości miał wpływ na zmianę statusu samowoli budowlanej, lecz to czy do tej samowoli budowlanej w wyniku późniejszych czynności cywilnoprawnych mogą mieć zastosowanie w pełnym zakresie przepisy rozporządzenia z 1980 r. dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. A więc czy istnieją podstawy do różnicowania sytuacji prawnej samowoli budowlanej z uwagi na dokonany później podział nieruchomości. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.