IV SA/Wa 2844/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. U. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Wójt Gminy L. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku do składowania siana, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gmina L.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r, znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ) nie uzgodnił warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji ustalił, że przedsięwzięcie planowane jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. RDOŚ stwierdził, że realizacja inwestycji naruszy powyższy zakaz, ponieważ budynek ma zostać zlokalizowany na niezabudowanej działce, która w całości znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora M., co potwierdzają załączniki graficzne do projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu I instancji niemożliwe jest również zastosowanie odstępstw od zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zdaniem RDOŚ, w niniejszej sprawie nie można także zastosować wyjątków od zakazu określonych w § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia, co szczegółowo uzasadniono. W zażaleniu na powyższe postanowienie R.U. zakwestionował powyższe stanowisko organu. Postanowieniem dnia [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R.U. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku do składowania siana, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gmina L., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż przedmiotowe postępowanie uzgodnieniowe, prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a., ma na celu ustalenie czy planowana inwestycja jest dopuszczalna ze względu na położenie działki nr [...], na której ma być zrealizowana, w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t.: Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wojewoda [...] rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] wprowadził na tym terenie m. in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia). W toku postępowania ustalono, że cała działka nr [...], na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, znajduje się w pasie 100 m od brzegu Jeziora M. Powyższy fakt wynika z załączników graficznych do projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również z ortofotomapy, mapy topograficznej i rastrowej zamieszczonych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (http://maps.geoportal.gov.pn.) Nie kwestionuje go także skarżący. Tym samym realizację obiektów budowlanych na ww. działce uniemożliwia zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia nr [...]. Organ rozważył także czy niniejszej sprawie zachodzą wyjątki od powyższego zakazu, w szczególności odstępstwo wyłączające spod zakazu obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Organ wskazał, iż w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody racjonalna gospodarka rolna to taka, która jest prowadzona zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody. Jest to zatem gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń wewnętrznych z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa. Termin "racjonalna gospodarka rolna" nie ma ustawowej definicji. Współcześnie pod pojęciem "racjonalna gospodarka rojna" należałoby rozumieć racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Termin ten powinien być odnoszony do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska budynek do składania siana co do zasady może stanowić obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Niemniej jednak należy zauważyć, że w pojęciu "racjonalnej gospodarki rolnej" będą się mieściły takie inwestycje, których lokalizacją - ze względu na charakter i cele, którym obiekt budowlany ma "służyć - jest możliwa i uzasadniona tylko i wyłącznie na działce znajdującej się w pasie 100 m od jeziora. Takie rozumienie tego pojęcia pozwala także na zachowanie celu ustawy o ochronie przyrody, którym jest ochrona danego obszaru chronionego. W ocenie czy dany obiekt będzie służył racjonalnej gospodarce rolnej należy więc wziąć pod uwagę konkretne okoliczności faktyczne, w których dany obiekt miałby powstać. Planowany obiekt gospodarczy nie stanowi niewielkiego obiektu budowlanego jak twierdzi skarżący, ale wprost przeciwnie obiekt o parametrach budynku mieszkalnego jednorodzinnego (ok. 100m2). Tym samym ze względu na kubaturę budynek, o takich rozmiarach stanowił będzie barierę dla migracji zwierząt, natomiast pas ochronny zatraci w tym miejscu funkcję korytarza ekologicznego jaką pełni stosownie do art. 23 ust. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowy budynek do składowania siana musi być zlokalizowany w pasie 100 od Jeziora M. ze względu na uwarunkowania gospodarcze, takie jak już istniejące na działce obiekty inwentarskie. Siano znajduje zastosowanie przede wszystkim jako wysokowartościowa pasza dla zwierząt, a więc lokalizacja budynku do przechowywania siana miałaby racjonalne uzasadnienie w pobliżu już istniejących w stumetrowym pasie od ww. jeziora budynków inwentarskich. Podobnie, gdyby istniały już w pasie obiekty gospodarcze, czy też zabudowa zagrodowa, posadowienie w jej ramach (na zainwestowanym już terenie) dodatkowego obiektu inwentarskiego o powierzchni 100m2 nie spowodowałoby przerwania korytarza ekologicznego i tym samym byłoby racjonalne w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Organ zauważył, iż przedmiotowa działka o pow. 1,07 ha wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o pow. 3,44 ha. Można zatem rozważać budowę tego rodzaju budynku na innym terenie niż strefa 100 m od wskazanego zbiornika wodnego. Reasumując, w badanych okolicznościach faktycznych budynek do składania siana o powierzchni 100m2 nie może zostać uznany za obiekt służący racjonalnej gospodarce rolnej. Organ wskazał, iż planowane przedsięwzięcie nie może być także zaliczone do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki leśnej bądź rybackiej, ponieważ przez obiekty służące racjonalnej gospodarce leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie jest także możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1 -3 ww. rozporządzenia. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. R.U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia RDOŚ w O.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 53 ust.5c o planowaniu poprzez uznanie iż przepis ten miał w sprawie zastosowanie, - § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten miał w sprawie zastosowanie, - przepisów postępowania tj. art.7, 77, 8, 9, 11, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego, ogólnikową ocenę stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty, kwestionując stanowisko organów. Iż planowana inwestycja nie może być uznana za służącą racjonalnej gospodarce rolnej. Zdaniem skarżącego, jest to więc budynek o małej kubaturze, nieingerujący w przestrzeń, związany ściśle z prowadzeniem gospodarki racjonalnej. W ocenie strony organ I instancji nie dokonał wystarczająco wnikliwej interpretacji pojęcia racjonalnej gospodarki rolnej. Zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynikający z rozporządzenia nr [...] jest wyjątkiem od zasady z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Przy ocenie możliwości zastosowania wyjątków od zakazu organ orzekający zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności mogące przemawiać za stwierdzeniem ich zaistnienia. Skarżący powołał się również na zasadę wolności gospodarczej wynikającą z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego postanowienia obu instancji nie zostały prawidłowo uzasadnione i nie wykazały w sposób dostateczny zasadności odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie naruszył bowiem przepisów obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku do składowania siana, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gmina L.. Bezsporne jest, iż wskazane przedsięwzięcie planowane jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że realizacja inwestycji naruszy powyższy zakaz, ponieważ budynek ma zostać zlokalizowany na niezabudowanej działce, która w całości znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora M., co potwierdzają załączniki graficzne do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że do zamierzonej zabudowy nie znajdowały również zastosowania przewidziane w rozporządzeniu odstępstwa. Wskazany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyjątek, odnoszący się do gospodarki rolnej nie dotyczy, jak trafnie podkreślono, wszelkiego rodzaju gospodarki rolnej ale tylko takiej, która jest racjonalna. Za taką, w rozumieniu przepisów ochronie przyrody, należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody. Jest to zatem gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w . sposób ograniczający powstawanie zagrożeń z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarce rolnej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa. Z natury swej odstępstwo jako wyjątek, winno być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Odstępstwo uzasadnione racjonalną gospodarką rolną obejmuje sytuacje, gdy właśnie względy owej racjonalnej gospodarki przemawiają za zlokalizowaniem danego przedsięwzięcia z naruszeniem konkretnego zakazu. Inaczej mówiąc z punktu widzenia racjonalnej gospodarki realizacja obiektu w innym miejscu nie byłaby zasadna. Sytuacja taka w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła. Brak racjonalnego uzasadnienia dla budowania budynków na siano czy zboże wszędzie tam gdzie rolnik uprawia pole. To właśnie w ramach zabudowy zagrodowej lokalizowane są budynki gospodarcze do przechowywania zboża, siana, słomy. Przedmiotowa działka o pow. 1,07 ha wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o pow. 3,44 ha. Należy zatem rozważać budowę tego rodzaju budynku na innym terenie niż strefa 100 m od wskazanego zbiornika wodnego. Reasumując, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, które szczegółowo i precyzyjnie wywiodły, iż w badanych okolicznościach faktycznych budynek do składania siana o powierzchni 100m2 nie może zostać uznany za obiekt służący racjonalnej gospodarce rolnej. Wywody te są klarowne, logiczne, spójne i znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Wobec tego zbędne jest powtarzanie pełnego, wnikliwego i popartego trafną argumentacją prawną stanowiska odwoławczego organu uzgadniającego, zawierającego także odniesienie się do stanowiska skarżącego. W świetle tych wywodów zarzuty skargi, jakoby postanowienia obu instancji nie zostały prawidłowo uzasadnione i nie wykazały w sposób dostateczny zasadności odmowy, pozostają gołosłowne i nieuprawnione. Nie jest także uzasadniony zarzut braku przeprowadzenia oględzin terenu, z uwagi na ich zbędność, posiadaną przez organy wiedzę specjalistyczną i dysponowanie dokumentacją mapową. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zresztą, że inwestycja ta ma zostać zrealizowana w odległości kilkudziesięciu metrów od linii brzegowej jeziora. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia te zostały bardzo dobrze oraz wnikliwie uzasadnione zarówno w warstwie faktycznej jak i prawnej. Organy obu instancji wykazały nadto w sposób dostateczny swe uprawnienia do oceny kwestii przydatności zamierzonej inwestycji dla racjonalnej gospodarki rolnej. Planowane przedsięwzięcie nie może być także zaliczone do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki leśnej bądź rybackiej, ponieważ przez obiekty służące racjonalnej gospodarce leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Jak zasadnie wykazały organy nie jest także możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1-3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z mapy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ([...]) tereny na których ma zostać zrealizowana inwestycja znajdują się w strefie TR2. W części tekstowej studium wskazano, że jednostka strukturalna "TR" jest to obszar o predyspozycjach zarówno do rozwoju turystyki jak i rolnictwa. Wschodnia część jednostki oznaczona symbolem TR2, jest to fragment terenu wzdłuż rzeki P., na którym występują ograniczenia związane z gospodarką wodno - ściekową (brak izolacji od podstawowego poziomu wodonośnego) oraz funkcją rezerwatową rzeki. Z uwagi na walory krajobrazowe terenu, postuluje się na jej obszarze rozwój w jednostkach osadniczych funkcji agroturystycznej. Rolnictwo na terenie tego obszaru powinno produkcję opierać o ekologiczne zasady gospodarowania. Występują tu szczególne preferencje do tworzenia gospodarstw zintegrowanych, które na obszarze tej gminy mają wyjątkowo sprzyjające warunki rozwoju przez brak zanieczyszczeń środowiska przyrodniczego. Produkty rolne wytwarzane w takich gospodarstwach są poszukiwane na rynkach krajowych i za granicą. Działka o nr ewidencyjnym [...] znajduje się na terenach wskazanych w studium jako rolne. Druga przesłanka z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zakłada więc możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, przy założeniu, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. W toku postępowania ustalono, że z dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapy w skali 1:2000, jak również z mapy zamieszczonej na stronie internetowej www.geoportal.qov.pl, wynika, że działkami przyległymi do działki nr [...] są działki nr [...] i [...], przy czym żadna z nich nie jest zabudowana. Niezabudowane są również działki nr [...] i [...] znajdujące się po drugiej stronie drogi. Nie jest zatem możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora. Ponadto wnioskowana zabudowa nie będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy wsi. Dla zastosowania wyjątku dotyczącego uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do istniejących siedlisk rolniczych (§ 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia) wymagane jest, żeby inwestycja stanowiła uzupełnienie zabudowy w odniesieniu do istniejącego siedliska rolniczego. Działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie nie zostałby spełniony warunek uzupełnienia zabudowy i lokalizacji obiektu w obrębie siedliska rolniczego, ponieważ przedmiotowa inwestycja jest planowana na niezabudowanej działce. Nie stanowiłaby więc uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W przedmiotowej sprawie nie znajduje także zastosowania kolejny wyjątek od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, dotyczący wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani (§ 4 ust. 5 pkt 3). Planowana inwestycja nie będzie bowiem pełnić wskazanych w nim funkcji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.