IV SA/Wa 2922/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oddala skargę Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] marca 2013 r. nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określające zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie konwerterów powietrznych z zewnętrzną infrastrukturą przyłączeniową na terenie gmin [...], [...] i [...], wobec wniosku [...] sp. z o. o. [...], zwanego dalej "inwestorem". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że: 1. w świetle § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 7 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zwanej dalej "planem", nie jest możliwe lokalizowanie na terenie gminy przedsięwzięć w zakresie przemysłu mogących znacząco oddziaływać na środowisko, objętych wykazem ustalającym obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, do których jednak nie należy przedmiotowe przedsięwzięcie z uwagi na brak cech przemysłowych oraz nie objęcie powyższym wykazem, 2. literalnie dopuszczają budowę elektrowni wiatrowych: a) § 21 ust. 2 planu, stanowiący, iż ustalenia dotyczące elektrowni wiatrowych będą wynikać z potrzeb technologicznych i analiz uwarunkowań środowiskowych oraz b) § 21 ust. 3 i § 27 ust. 10 planu, stanowiące, iż lokalizacja tego typu obiektów będzie dokonywana z wyłączeniem określonych w tych przepisach kategorii terenów (m. in. korytarzy ekologicznych), 3. inne funkcje, poza podstawowymi określonymi w § 5 ust. 1 planu, mogą być lokalizowane uzupełniająco, gdy: a) zgodnie z § 5 ust. 2 planu - nie są sprzeczne z funkcją podstawową (np. produkcją rolną); zdaniem organu lokalizacja elektrowni wiatrowych na terenach rolnych gminy nie jest sprzeczna z ich funkcją podstawową (produkcją rolną) z uwagi na: - punktowe rozmieszczenie elementów przedsięwzięcia, z zachowaniem odpowiednich odległości między turbinami i - brak wyłączenia możliwości lokalizacji innych funkcji na terenie planowanej inwestycji, które to wyłączenie zastosowano na niektórych terenach gminy (§ 12 ust. 4 planu) oraz b) zgodnie z § 12 ust. 3 planu - ponadto nie naruszają zasad kompozycji zabudowy i nie stanowią zagrożenia sanitarnego oraz pożarowego; zdaniem organu przedsięwzięcie nie narusza zasad kompozycji zabudowy, gdyż to określenie nie zostało zdefiniowane i jest nie mogącą być wykładaną rozszerzająco klauzulą generalną, natomiast w postępowaniu mającym za przedmiot nałożenie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie można odnieść się do zagrożenia sanitarnego oraz pożarowego; 4. stwierdzenie sprzeczności przedmiotowego przedsięwzięcia z planem nie może budzić wątpliwości, a jeżeli takowe wystąpią, nie można ich interpretować na niekorzyść inwestora (tzw. wykładnia proinwestorska); 5. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie uprawnia do realizacji inwestycji i nie wywołuje żadnych skutków prawnorzeczowych, a inwestor dopiero na etapie pozwolenia na budowę będzie musiał mieć tytuł rzeczowy do terenu inwestycji i organ prowadzący to postępowanie oceni zgodność zamierzenia z planem pod kątem okoliczności, o których mowa w § 15 ust. 1 planu (przenikanie uciążliwości na działki poza terenem inwestycji); 6. w sprawie nie występuje stan powagi rzeczy osądzonej, gdyż w uprzednim postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wydano decyzji co do istoty sprawy, lecz decyzję o umorzeniu tego postępowania wskutek cofnięcia stosownego wniosku; stąd obecnie inwestor może ponownie złożyć wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a właściwy organ jest zobowiązany do wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. wniosło Stowarzyszenie A. w W. zarzucając naruszenie: 1. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", poprzez wydanie postanowienia w sytuacji niezgodności przedsięwzięcia z planem, 2. art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez dokonanie rozstrzygnięć w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej, 3. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi podniesiono, że: 1. art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, 2. przedsięwzięcie jest niezgodne z planem, który wyklucza jego lokalizację z uwagi na: a) § 5 ust. 1 pkt 1 planu, ustalającego podstawowe funkcje gminy w postaci produkcji rolnej (a przedsięwzięcie jest zlokalizowane na terenach rolnych), a inne funkcje mogą być lokalizowane jedynie wtedy, gdy: - zgodnie z § 5 ust. 2 planu - nie są sprzeczne z funkcjami podstawowymi i nie naruszają warunków § 7 planu, zakazującego lokalizowania przedsięwzięć w zakresie przemysłu, do którego należy zaliczyć przedmiotowe przedsięwzięcie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490) oraz - zgodnie z § 12 ust. 3 planu - spełnione są następujące warunki: 1) nie są one w żadnej kolizji z funkcją podstawową, 2) nie naruszają zasad kompozycji zabudowy i 3) nie stanowią zagrożenia sanitarnego oraz pożarowego; skoro przedsięwzięcie - wbrew § 5 ust. 2, § 7 i § 12 ust. 3 pkt 1 planu - negatywnie wpłynie na funkcję podstawową (produkcję rolną), stąd w świetle powyższych przepisów jego lokalizacja jest niedopuszczalna na terenie gminy; b) § 55 ust. 1 i 3 planu, stanowiącego, że dla obszarów oznaczonych symbolem T-9, na których - poza obszarami o symbolach T-10, T-11 i O-10 - ma być lokalizowane przedsięwzięcie, ustala się funkcję podstawową (tereny rolne), z dopuszczeniem lokalizacji dwóch nowych zagród dla gospodarstw rolnych o powierzchni minimum 30 ha; gdyby zrealizowano przedsięwzięcie, to te dwie nowe zagrody nie mogłyby już powstać; c) § 15 ust. 1 planu ustalającego zasadę, że wszelkie uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania, a ta zasada nie będzie spełniona po realizacji przedsięwzięcia z uwagi na oddziaływanie hałasu na co najmniej 500 m, gdyż inwestor nie ma tytułu prawnego do tak dużego terenu, 3. wbrew art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" oraz art. 1, art. 2 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." - nie uwzględnia interesu mieszkańców gminy, wskazując na nadrzędny interes inwestora poprzez uznanie, że wątpliwości co do zgodności przedsięwzięcia z planem nie powinny być interpretowane niekorzystnie dla inwestora. W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi podniesiono, że uprzednio, w dniu 25 czerwca 2009 r., w identycznej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a sprawa ta zakończyła się decyzją z [...] września 2012 r. o umorzeniu postępowania. W obu sprawach, mimo innych numerów działek, chodzi o ten sam obszar inwestycji. Sytuacja ta powoduje niemożność wydania rozstrzygnięcia co do istoty. Powyższe zdaniem Skarżącego przesądziło o naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. W wystąpieniu, którego tezy załączono do protokołu z rozprawy, pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi podnosząc m. in., że: 1. § 7 ust. 1 planu nie dotyczy przedmiotowego przedsięwzięcia, ponieważ choć jest ono zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest objęte wykazem ustalającym obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i związku z tym nie ma znaczenia, czy może być zaliczone do przedsięwzięć w zakresie przemysłu oraz 2. przedsięwzięcie jest zgodne z planem z uwagi na to, że z § 7 ust. 3 planu wynika jasno, iż ustalenia § 7 ust. 1 planu nie dotyczą obiektów ustalonych planem, do których należą elektrownie wiatrowe, dopuszczone expressis verbis do realizacji na terenie gminy [...] na podstawie § 21 ust. 2 i 3 oraz § 27 ust. 10 planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Choć przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, to Skarżący jego wadliwości upatruje w niemożności jego wydania z uwagi na wyłączenie możliwości realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jako niezgodnego z planem. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Trafnie uznaje zarówno organ, jak i Skarżący, że w przypadku ustalenia sprzeczności przedsięwzięcia z postanowieniami planu, przeprowadzanie dalszej procedury byłoby bezzasadne i należałoby wydać decyzję odmowną (patrz przywołany w postanowieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, dostępny w CBOSA). W tym świetle sprawie zasadnicze znaczenie ma okoliczność, czy przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na budowie elektrowni wiatrowych, jest zgodne z planem. W ocenie Sądu zgodność taka występuje, stąd możliwe było wydanie zaskarżonego postanowienia, którego treść - gdy chodzi o zasadność procedury ocen - nie była kwestionowana przez Skarżącego. Przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z planem z uwagi na to, że z § 7 ust. 3 planu wynika bezsprzecznie, iż ustalenia § 7 ust. 1 planu (dotyczące zakazu lokalizowania przedsięwzięć w zakresie przemysłu mogących znacząco oddziaływać na środowisko, objętych wykazem ustalającym obowiązek sporządzenia raportu) nie dotyczą obiektów ustalonych planem, jeżeli spełnią warunki wynikające z przepisów szczególnych. Do obiektów ustalonych planem należą elektrownie wiatrowe, gdyż możliwość ich realizacji została jednoznacznie dopuszczona na terenie gminy [...] na podstawie § 21 ust. 2 i 3 oraz § 27 ust. 10 planu. Zgodnie z § 21 ust. 2 planu ustalenia § 21 ust. 1 planu (w zakresie wysokości zabudowy) nie dotyczą m. in. elektrowni wiatrowych, a stosownie do § 21 ust. 3 i § 27 ust. 10 planu lokalizacje obiektów, o których mowa w § 21 ust. 2 (czyli m. in. elektrowni wiatrowych) dokonuje się z wyłączeniem wskazanych w tych przepisach terenów. Regulacje te bez wątpliwości wskazują, że Rada Gminy przewidziała możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych pod wskazanymi w planie warunkami, stanowiąc tym samym zapisy szczególne w stosunku do pozostałych regulacji planu. Wskazane w planie warunki, od których spełnienia została uzależniona dopuszczalność realizacji elektrowni wiatrowych zostały zawarte w § 12 ust. 3, § 21 ust. 3 i § 27 ust. 10 oraz § 15 ust. 1 planu. Mają one niewątpliwie charakter zamknięty (są wyczerpujące). W tej sytuacji ogólnie zarysowane wymagania dotyczące realizacji inwestycji zawarte w § 12 ust. 3 planu nie odnoszą się do elektrowni wiatrowych. Kwestie te przesądza jednoznacznie § 21 ust. 3 i § 27 ust. 10 planu. Zapisy § 21 ust. 3 i § 27 ust. 10 planu nie dopuszczają lokalizacji elektrowni wiatrowych m. in. na terenach korytarzy ekologicznych. Jak wynika z akt sprawy, pewne fragmenty działek ewidencyjnych, gdzie planowana jest inwestycja, oznaczone są na rysunku planu symbolem O-10. Trzeba jednak wziąć pod uwagę okoliczność, że zaskarżonym postanowieniem nałożono jedynie obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określono jego zakres. Oznacza to, że przesądza ono o niesprzeczności z planem realizacji inwestycji ogólnie na danych działkach ewidencyjnych, lecz nie o możliwości jej realizacji na ich fragmentach stanowiących korytarze ekologiczne, co tym samym wskazuje na przedwczesność zarzutu Skarżącego w tym zakresie. Zapis § 15 ust. 1 planu ustala, że wszelkie uciążliwości wynikające z użytkowania terenów nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania. Także i w tym zakresie i z wcześniej wskazanych przyczyn zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia § 15 ust. 1 planu jest przedwczesny, tym bardziej że dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji będzie można ustalić, do jakich terenów inwestorowi przysługują stosowne prawa rzeczowe, a więc w jakich granicach zamknąć się musi uciążliwość inwestycji (np. gdzie dotrzymane być muszą standardy akustyczne). W tym kontekście, zakładając racjonalność uchwałodawcy, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zakwalifikowane do przedsięwzięć, o których mowa w § 7 ust. 1 planu. Odnosząc się jednak do zarzutów Skarżącego należy wskazać, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie może być zakwalifikowane do przedsięwzięć, o których mowa w § 7 ust. 1 planu, gdyż jest zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.). Nie ma co do niego obowiązku sporządzenia z mocy samego prawa raportu oddziaływania na środowisko - obowiązek jego sporządzenia jest nakładany jedynie wskutek wydania stosownego postanowienia. Odnosząc się zaś do zarzutu Skarżącego dotyczącego niezgodności przedsięwzięcia z § 55 ust. 1 i 3 planu należy podnieść, że zapis ten jedynie dopuszcza, a nie zobowiązuje żadnego podmiotu do lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem T-9 dwóch nowych zagród dla gospodarstw rolnych o powierzchni minimum 30 ha. W związku z tym, że powyższe regulacje jednoznacznie wskazują na dopuszczalność lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy, nie można zgodzić się z zarzutem Skarżącego, jakoby niesprzeczność przedsięwzięcia wynikała z przyjęcia przez organ proinwestorskiej wykładni planu. Organ wprawdzie wskazał na potrzebę tego rodzaju interpretacji postanowień planu, co - jak trafnie podniesiono w skardze - nie jest dopuszczalne. W polskim systemie prawnym brak jest bowiem normatywnej zasady, w świetle której prawo zabudowy nieruchomości miałoby prymat nad prawem nieskrępowanego korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zasady takiej nie sposób wywieść ani z treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wskazuje się na zasadę ochrony interesu obu stron (pkt 1 a pkt 2), ani ze stosownych przepisów wyznaczających prawo własności i dotyczących jej ochrony w art. 140 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz.121). W takim znaczeniu odczytywać należy konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji). Jednak wyrażenie przez organ administracji błędnej tezy nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro z treści planu wynika jednoznacznie, że wolą prawodawcy (tu: rady gminy) - wyrażoną w akcie prawa miejscowego - było szerokie dopuszczenie możliwości realizacji danego rodzaju obiektów na terenie objętym planem. Natomiast zgodnie z tradycyjną zasadą wykładni przepisów clara non sunt interpretanda, co oznacza, że jasne, bezsprzeczne regulacje nie podlegają wykładni. Nie można zgodzić się też z zarzutem Skarżącego dotyczącym naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż nawet przy przyjęciu tożsamości wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na cofnięcie wniosku, samo w sobie nie czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w tym samym przedmiocie wszczętego z kolejnego wniosku. Uprzedni wniosek nie został bowiem rozpatrzony merytorycznie, tj. nie orzeczono o wiążących dla stron uprawnieniach ani obowiązkach. Trafnie wywodzono w skardze, że orzeczenia o umorzeniu postępowania mogą w pewnych przypadkach stanowić o ukształtowaniu określonej sytuacji prawnej podmiotu (zauważa się to także w literaturze). Jednakże nie obejmuje to sytuacji takiej, jak przedmiotowa, gdzie umorzenie postępowania ma wyłącznie taki skutek, że nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie przez określony organ konkretnego podania (wniosku), które zainicjowało zakończone umorzeniem postępowanie. Niezasadny jest wobec tego zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co do kwestii istotnych w danym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.