II SA/Rz 1359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skarg B. R., J. R., M. R. i S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Rz 1359/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem wspólnej skargi J.R., M.R. i S.R., oraz odrębnej skargi B.R., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Postanowienie to wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z 27 września 2012 r. E. R. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt) o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jego własność oznaczonej jako działka nr ewid. 161/3 z działką nr ewid. 158/3 należącą do M. T. Wnioskodawca zmarł w toku postępowania, a w jego miejsce wstąpili spadkobiercy w osobach: J. R., M.R., S.R. i B.R. Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Wójt dokonał rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr ewid. 161/3 stanowiącej współwłasność J. R., B. R., S. R. i M. R. z działką nr 158/3 stanowiącą własność M. T. Z kolei postanowieniem z tego samego dnia ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3075 zł i obciążył nimi strony postępowania, przy czym: 1) M. T. w kwocie 1537,50 zł, a 2) J. R., B. R., S. R. i M. R., jako współwłaścicieli działki nr 161/3, pozostałą kwotą 1537,50 zł. Jednocześnie organ postanowił, że ze złożonej na poczet kosztów zaliczki w kwocie 3075 zł zostanie współwłaścicielom działki nr 161/3 zwrócona kwota 1537,50 zł. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia prowadzone było w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Dlatego też powinni oni uczestniczyć w kosztach takiego postępowania w odpowiednich częściach. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 264 § 1 w z.w z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "Kpa") oraz art. 29, 30 i 31 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej: "Pgik"). W zażaleniu na powyższe postanowienie M. T. zarzuciła naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa podkreślając, że inicjatorem postępowania był E. R., który z niewiadomych jej powodów podważył w 2012 r. prawidłowość granicy pomiędzy ich działkami. Ona tymczasem nigdy tej granicy nie kwestionowała, tym bardziej że wyznaczały ją budynki wnioskodawcy oraz ogrodzenie, których lokalizacja nie uległa zmianie od kilkudziesięciu lat, co znalazło potwierdzenie w toku postępowania. Dlatego też w jej ocenie postępowanie to było zbędne choćby dlatego, że wcześniej można było przeprowadzić tańsze postępowania w sprawie ustalenia granicy. Dlatego też całość kosztów powinien ponieść wnioskodawca. Zapłacenie takiej kwoty przekracza także jej możliwości. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia powołanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. SKO, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa przepis art. 262 § 1 Kpa. Zgodnie z nim stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W postępowaniu rozgraniczeniowym organ może obciążyć kosztami nie tylko inicjatora postępowania, lecz także pozostałe strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, stosownie do art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego. Tymczasem zaskarżone postanowienie podjęto bez należytego rozważenia i wyważenia interesów wszystkich stron i uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy. Organ zwrócił przy tym uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06, w której stwierdzono, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kc), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Z uzasadniania uchwały nie wynika jednak, że w każdym przypadku koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać wszystkie strony. Istnieje zatem możliwość odpowiedniego rozdzielenia takich kosztów, a nawet obciążenia nimi tylko jednej strony, stosownie do okoliczności sprawy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się wymienieni na wstępie skarżący, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi. Wskazali, że postępowanie rozgraniczeniowe było konieczne, ponieważ pomiędzy właścicielami graniczących działek zaistniał spór co do przebiegu granicy w związku z zamiarem remontu przez E. R. ogrodzenia, a M. T. utrudniała realizację tej inwestycji. Był to zasadniczy powód zgłoszonego żądania. Ostatecznie, granicę ustalono ugodowo i przebiega ona dokładnie w miejscu ogrodzenia. Dlatego niezrozumiałe jest dla nich, dlaczego M. T. utrudniała remont płotu i wobec tego powinna ona ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "Ppsa"). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie jedynie kontroli decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowanie rozgraniczeniowe przebiega w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę lub gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Od decyzji organu I instancji stronom nie przysługuje odwołanie do organu administracyjnego, jednakże w myśl art. 33 ust. 3 Pgik, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Uregulowanie powyższe jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania (postępowanie rozgraniczeniowe jest jednoinstancyjne), jednakże tylko i wyłącznie w zakresie ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania, wydane na podstawie art. 264 § 1 Kpa, w żaden sposób nie rozstrzyga o meritum sprawy rozgraniczenia nieruchomości tj. ustalenia przebiegu spornych granic, zatem procedura ustalenia tych kosztów podlega regulacjom określonym w Kpa, w tym również zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Świadczy o tym art. 264 § 2 Kpa, przewidujący możliwość zaskarżenia takiego postanowienia do organu administracyjnego II instancji, przez osobę zobowiązaną do poniesienia kosztów postępowania. Zgodnie z art. 144 Kpa do zażaleń (w sprawach nieuregulowanych rozdziałem 11 Kpa) mają zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące odwołań, w tym m.in. przepisy dotyczące rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W myśl uregulowań zawartych w art. 138 Kpa, rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do zasady winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 Kpa), natomiast rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy. Przepis art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może po rozpatrzeniu zażalenia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, zatem niedopuszczalne jest w jego przypadku zastosowanie wykładni rozszerzającej. Skorzystanie z uprawnienia kasacyjnego jest ograniczone wymogiem wystąpienia łącznie dwóch przesłanek określonych w w/w przepisie – stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznaniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 Kpa (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 35/13 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie SKO zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa gdyż organ odwoławczy skorzystał z uprawnienia kasacyjnego w sposób nieuprawniony. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, że przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia była w istocie błędna metodyka podziału kosztów pomiędzy strony postępowania, przyjęta przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zakwestionował łącznej wysokości kwoty kosztów postępowania, a jedynie wskazał na nieuprawnione uproszczenie ich wyliczenia, skutkujące przyjętym sposobem podziału kosztów (po połowie). Istota postępowania dowodowego, jakie zdaniem organu odwoławczego należy przeprowadzić, związana z ustaleniem, które koszty i w jakiej wysokości powinny być poniesione przez wskazane osoby wraz z uwzględnieniem ich interesów, sprowadzać się ma do uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Takiego "uzupełnienia", zgodnie z art. 136 Kpa mogło niewątpliwie dokonać rozpatrujące sprawę SKO, tym bardziej, że "uzupełnienie" to w sposób wskazany przez Kolegium sprowadza się do analizy zgromadzonych w aktach dowodów. Nie było zatem konieczne i celowe wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w przypadku, gdy organ po rozpatrzeniu odwołania mógł orzec co do istoty sprawy w oparciu o posiadane materiały dowodowe zgromadzone w aktach sprawy, bądź też uzupełnione w trybie art. 136 Kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. I OPS/5/06 (dostępna na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: Uchwała). Kolegium podniosło, że sposób podziału kosztów dokonany przez organ I instancji nie wynika ani z w/w Uchwały, ani nie znajduje odzwierciedlenia w dyspozycji art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. 2014 r., poz. 121, dalej: "Kc"). Zdaniem Sądu analiza akt sprawy oraz lektura Uchwały i art. 152 Kc prowadzi do wniosków zgoła odmiennych. Instytucja rozgraniczenia nieruchomości, pomimo że została uregulowana w dwóch aktach prawnych - Pgik i Kc, stanowi jedną całość. Przyjąć więc należy, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 152 Kc stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie (zob. uzasadnienie Uchwały). Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem ustaleniu przebiegu spornej granicy. Z akt sprawy wynika, że taki spór miał miejsce w realiach niniejszej sprawy – E. R. inicjując postępowanie rozgraniczeniowe za przyczynę złożenia wniosku wskazał stanowisko M. T., negujące przyjęty dotychczas przebieg granicy pomiędzy jego nieruchomością, a nieruchomością sąsiednią – stanowiącą własność M. T. Granica pomiędzy nimi jest jedna i ma taką samą długość dla każdej z rozgraniczanych w tym postępowaniu nieruchomości. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ustalenia kosztów pozostaje fakt, że w toku postępowania sporną granice ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron, gdyż dla przyjęcia sposobu podziału kosztów istotny był sam fakt jego przeprowadzenia. Sąd dopuszcza możliwość obciążenia kosztami postępowania wyłącznie jednej ze stron postępowania rozgraniczeniowego, jednakże powinno to wynikać z okoliczności sprawy oraz winno być należycie uzasadnione. Niewystarczającym jest zawarcie w rozstrzygnięciu ogólnych stwierdzeń, iż podział kosztów w częściach równych nie wynika z przepisu Kc oraz uzasadnienia Uchwały, gdyż na kanwie powyższych rozważań właśnie podział "po połowie" wydaje się być domniemanym rozstrzygnięciem, jakie winien podjąć organ orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Wynika to z resztą wprost z Uchwały, w której uznano, że art. 152 Kc stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, uznając że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. W razie uprawomocnienia się wyroku SKO ponownie rozpatrzy sprawę w trybie odwoławczym, prawidłowo stosując przepis art. 138 Kpa zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku zaś uznania, że sposób podziału kosztów przyjęty przez organ I instancji jest błędny, orzeknie co do istoty sprawy (podziału kosztów) uzasadniając należycie podjęte rozstrzygnięcie.