I OSK 3268/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 153/14 w sprawie ze skargi L. C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz L. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. C. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., L. C. złożyła skargę, w której wnosiła o: 1. zobowiązanie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej: do niezwłocznego wydania decyzji o przyznaniu mieszkania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, tj. z okresu obowiązywania tego przepisu i momentu nabycia wszystkich koniecznych uprawnień, 2. stwierdzenie niezałatwienia przez Prezesa - Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej WAM w terminie sprawy oraz przewlekłość postępowania, dotyczącego przyznania skarżącej mieszkania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, 6. zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że udzielał skarżącej wyczerpujących odpowiedzi a stan faktyczny oraz prawny sprawy był skomplikowany i wymagał dla jej wyjaśnienia podejmowania licznych kroków. Wszystkie zaś propozycje rozwiązania sprawy przyznania L. C. innego lokalu mieszkalnego były przez nią odrzucane, w tym również propozycja załatwienia sprawy w trybie art. 29 w/w ustawy. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 12 § 1 oraz art. 35 k.p.a. a następnie stwierdził, że analizując przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2013 r., dotyczącym przydzielenia jej lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. L. w B., doszedł do przekonania, że nie można było zarzucić organowi bezczynności ani też przewlekłości postępowania. Sąd wyjaśnił przy tym, że bezczynność - to zaniechanie podejmowania czynności, natomiast przewlekłość - to nadmierne długie prowadzenie postępowania przy braku jakichkolwiek faktycznych podstaw do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd zauważył, iż małżeństwo L. i S. C. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] czerwca 2000 r. (sygn. akt [...]). W dniu [...] lutego 2002 r. S. C. poinformował zaś WAM, iż chce rozwiązać umowę najmu zajmowanego lokalu. W tym czasie L. C., zaprzestała też opłacać czynsz. Następstwem tego, WAM wszczęła postępowanie egzekucyjne wobec S. C. o zapłatę zaległego czynszu zaś L. C. odmówiła opuszczenia lokalu. Z uwagi na zaległości w opłatach, Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w B. wydał w dniu [...] czerwca 2003 r. decyzję nr [...] wzywającą S. C. do zwolnienia kwatery i przekwaterowania do kwatery zastępczej położonej w B. przy ulicy K. W 2005 r. S. C. zwrócił się ponownie do WAM o przydzielenie dwóch odrębnych mieszkań i w dniu [...] lipca 2005 r. WAM zaproponowała mu zamianę lokalu, ale jego była żona nie wyraziła na to zgody. Następnie zaległość czynszowa została spłacona i w dniu [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego "Mazowsze" WAM w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. S. C. złożył jednak wniosek o umorzenie tego postępowania - w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. - i jednocześnie oświadczył, że przyjmuje zaproponowaną mu kwaterę położoną w B. przy ulicy K. W rezultacie zatem Dyrektor Oddziału Regionalnego "Mazowsze" WAM w W. umorzył postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji nr [...]. Następie wszczęto postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu nr [...] położonego w B. przy ulicy L. i rozpoczęło się długotrwałe postępowania w przedmiocie przydzielenia kwatery zastępczej. Ostatecznie, została w dniu [...] grudnia 2010 r. wydana decyzja nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przez S. C. Z kolei w dniu [...] czerwca 2008 r. L. C. zwróciła się z prośbą o przydzielenie (zamianę) lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ulicy K. na lokal nr [...], i została przez organ pisemnie poinformowana, że z uwagi na fakt odmowy przyjęcia kwatery zastępczej przez S. C. oraz nieposiadanie tytułu prawnego do tego lokalu, zamiana lokalu na inny nie była możliwa. Organ zaproponował natomiast L. C. wydanie decyzji - w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) - w stosunku do jednego z dziesięciu lokali znajdujących się w B. w stosunku do których brak było zainteresowania ze strony żołnierzy. L. C. nie wyraziła jednak zgody na żaden z zaproponowanych jej lokali, a wskazała na lokal położony w B. przy ulicy Z. Lokal ten jednak był już zagospodarowany. W dniu [...] maja 2009 r. do Prezesa WAM wpłynęło kolejne pismo L. C. zawierające prośbą o przydzielenie lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ulicy Z., na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu określonym w Dz. U. z 1995 r. Nr 46 poz. 433. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., Prezes WAM poinformował zainteresowaną, iż w dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie nowelizacja powyższej ustawy i art. 28 – dotyczący uregulowania uprawnień mieszkaniowych rozwiedzionych małżonków - został uchylony. Według stanu na dzień [...] czerwca 2009 r. w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie ma zaś przepisu na podstawie którego organy Agencji mogłoby realizować uprawnienia rozwiedzionych małżonków. Jedynie, w oparciu o art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) dyrektor oddziału regionalnego Agencji może, w sytuacji wyjątkowej za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzje o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, osobie innej niż żołnierz służby stałej. W odpowiedzi L. C. oświadczyła, że przydzielenie lokalu - w trybie art. 29 w/w ustawy - "nie wchodzi w grę" i wniosła o przydzielenie jej lokalu nr [...] w budynku położonym w B. przy ulicy L. Organ zatem ponownie wyjaśnił stronie, że art. 28 ustawy o zakwaterowaniu(...) nie może mieć już zastosowania. W dniu [...] maja 2013 r. L. C. ponownie złożyła wniosek o przydzielenie mieszkania nr [...] przy ulicy L. w B.. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w O. poinformował L. C., że - zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) - dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, osobie prawnej, jednostce samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy. Organ wskazał, że w B. wciąż są oczekujący żołnierze zawodowi na rozpoznanie wniosków o przydział kwatery lub lokalu. Ponadto zaakcentował, że objęty wnioskiem lokal został już zasiedlony. W dniu [...] lipca 2013 r. wpłynęła do Prezesa WAM skarga L. . na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w O. polegająca na nie rozpatrzeniu jej wniosku o przydział lokalu - na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433). Z uwagi na fakt, że powyższy wniosek nie został załatwiony zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., został wyznaczony dodatkowy termin i decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...]Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w O. odmówił przyznania L. C. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w B. przy ulicy L. . Rozpatrując zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w całości. Zdaniem Sądu, wyżej przedstawiony przebieg postępowania nie pozwalał uznać, iż Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pozostawał w bezczynności, bowiem wykonywał przewidziane prawem niezbędne czynności. Organowi nie można też było zarzucić przewlekłości postępowania, dotyczącego rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. W ocenie Sądu, nie bez znaczenia na prowadzenie tego postępowania miał charakter sprawy, składane odwołania oraz niejednoznaczna treść pierwotnego jej wniosku. Sąd podkreślił również, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym przy ul L. w B., który zajmowali byli małżonkowie C. nie był ich wspólnym mieszkaniem, tylko miał status kwatery przydzielonej żołnierzowi a - zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - według stanu na dzień [...] lutego 2002 r. tj. daty zrzeczenia się lokalu przez S. C. na rzecz L. C., w razie orzeczenia rozwodu małżonków zajmujących kwaterę, mogą oni zamieszkiwać w tej kwaterze z wyjątkiem kwater w budynkach, o których mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 (ust 1). Z ustępu 2 w/w artykułu wynika zaś, że w przypadku zajmowania kwatery w budynku określonym w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 1. rozwiedzionym małżonkom przysługuje a) żołnierzowi zawodowemu, emerytowi, renciście wojskowemu – kwatera, b) byłemu małżonkowi osoby określonej pod lit. a) - lokal zamienny w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych - zgodnie z uprawnieniami posiadanymi przez nich w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, 2. rozwiedzionym osobom innym niż wymienione w art. 24 ust 1 przysługuje jeden lokal zamienny, Artykuł 28 ust. 3 stanowi natomiast, że rozwiedzionemu żołnierzowi zawodowemu, emerytowi lub renciście wojskowemu oraz osobie określonej w art. 23 ust. 2 zajmującej w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód kwaterę znajdującą się w budynku innym niż wymieniony w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 nie przydziela się nowej kwatery, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust 4. Zgodnie przy tym z ust. 4 jeżeli powierzchnia mieszkalna zajmowanej kwatery jest mniejsza od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, dyrektor oddziału regionalnego Agencji przydziela jedną kwaterę jako lokal zamienny, odpowiadającą ich łącznym uprawnieniom – do dyspozycji rozwiedzionych małżonków, albo wypłaca osobie uprawnionej ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 w wysokości odpowiadającej niedoborowi norm powierzchni mieszkaniowej. Po myśli art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (....) – jak dalej wywodził Sąd - w wypadkach, o których mowa w ust. 3 i 4 zajmowana kwatera może być zamieniona przez strony we własnym zakresie. W takim przypadku dyrektor oddziału terenowego Agencji przydziela kwaterę lub oddaje w najem lokal mieszkalny wskazanej osobie. Ponadto Sąd wyjaśnił, że w dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 1203 poz. 116 ze zm.). Artykuł 28 ustawy został uchylony. Niemniej - zgodnie z art. 23 ust. 2 noweli - sprawy rozwiedzionych małżonków wszczęte na podstawie art. 28 ust. 2 lub 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli, załatwia się w terminie do dnia [...] grudnia 2006 r. W stosunku do L. C. oraz S. C. zajmujących do 2007 r. osobną kwaterę stałą, położoną w B. przy ulicy L. nie miał jednak – jak podkreślił Sąd - zastosowania przepis art. 28 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...), który odnosił się do zajmowania przez rozwiedzionych małżonków lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 tj. 1) znajdujących się w budynkach położonych na wojskowych terenach zamkniętych 2) przeznaczonych na podstawie decyzji dyrektora oddziału rejonowego Agencji, na zakwaterowanie całości lub części kadry określonej jednostki wojskowej 3) funkcyjnych. Kwatera, położona w B. przy ulicy L., nie była też kwaterą funkcyjną, nie była również położona na wojskowych terenach zamkniętych ani nie była przeznaczona na zakwaterowanie w całości lub części kadry określonej jednostki wojskowej kwaterą. Nie zachodził również – jak argumentował Sąd - przypadek określony w art. 28 ust. 4 omawianej ustawy, ponieważ przedmiotowy lokal mieszkalny posiadał powierzchnię użytkową [...] m², w tym powierzchnię użytkową [...] m², a tym samym był większy od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej (S.i C. przysługiwało minimum [...] m² powierzchni użytkowej podstawowej) w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. W sytuacji L. C. nie doszło zatem, zdaniem Sądu, do wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 oraz ust. 4 o zakwaterowaniu (...) do dnia wejścia w życie noweli z 2004 r., które umożliwiłoby prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy do dnia [...] grudnia 2006 r. Wobec tego brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, w oparciu o przepis art. 28 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. Nie można było również prowadzić postępowania na podstawie, uchylonego art. 28 ust. 5 ww. ustawy. Decyzja z dnia [...] września 2013 r. orzekająca o odmowie przyznania L. C. lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ulicy L. została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) obowiązywał tylko do dnia 30 czerwca 2004 r. Jednocześnie w przepisach noweli z 2004 r. brak było przepisu, który umożliwiałby prowadzenie postępowania na podstawie art. 28 ust. 5 po 1 lipca 2004 r. W konkluzji Sąd uznał, że w zaistniałej sytuacji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. prawidłowo, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w całości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, L. C.zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie wadliwego, pisemnego uzasadnienia wyroku, bowiem Sąd zaniechał szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, 2. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pomimo, że przeprowadzane przez organ czynności nie zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, były podejmowane w długich odstępach czasu, a także miały charakter czynności pozornych, przedłużających postępowanie i nieprowadzących w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano w szczególności uwagę, że eksmisja z zajmowanego przez skarżącą lokalu spowodował u niej poważny rozstrój zdrowia. Podczas opróżniania lokalu straciła ona przytomność i pamięć. Przeżycia związane z eksmisją spowodowały konieczność kilkumiesięcznej hospitalizacji w szpitalu psychiatrycznym w C. Autor skargi kasacyjnej akcentował, że skarżąca już w 1998 r., to jest po odejściu męża, rozpoczęła starania w celu zamiany zajmowanego mieszkania na mniejsze, bowiem nie była w stanie utrzymać tak dużego lokalu. Wielokrotnie zatem zwracała się z wnioskiem o przekwaterowanie do Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Przez wiele lat jednak, z nieznanych skarżącej powodów, Dyrekcja WAM odmawiała przekwaterowania, piętrząc problemy natury formalno - prawnej. Akcentowano w tym miejscu, że w momencie zainicjowania przez skarżącą postępowania obowiązywał jeszcze art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który w ust. 1 stanowił, że w razie orzeczenia rozwodu małżonków zajmujących kwaterę, mogą oni zamieszkiwać w tej kwaterze, z wyjątkiem kwater w budynkach, o których mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3. Ustęp 2 przewidywał, iż w wypadku zajmowania kwatery w budynku określonym w art. 55 ust. 2 pkt 1-3: 1) rozwiedzionym małżonkom przysługuje: a) żołnierzowi zawodowemu, emerytowi i renciście wojskowemu - kwatera, b) byłemu małżonkowi osoby określonej pod lit. a) - lokal zamienny w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych - zgodnie z uprawnieniami posiadanymi przez nich w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, 2) rozwiedzionym osobom, innym niż wymienione w art. 24 ust. 1, przysługuje jeden lokal zamienny. Ustęp 3 stanowił, że rozwiedzionemu żołnierzowi zawodowemu, emerytowi lub renciście wojskowemu oraz osobie określonej w art. 23 ust. 2, zajmującej, w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, kwaterę znajdującą się w budynku innym niż wymieniony w art. 55 ust. 2 pkt 1-3, nie przydziela się nowej kwatery, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 4. Treść ustępu 4 brzmiała, że jeżeli powierzchnia mieszkalna zajmowanej kwatery jest mniejsza od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, dyrektor oddziału terenowego Agencji przydziela jedną kwaterę, jako lokal zamienny, odpowiadającą ich łącznym uprawnieniom - do dyspozycji rozwiedzionych małżonków albo wypłaca osobie uprawnionej ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, w wysokości odpowiadającej niedoborowi norm powierzchni mieszkalnej. Następnie ustęp 5 przewidywał, iż w wypadkach, o których mowa w ust. 3 i 4,zajmowana kwatera może być zamieniona przez strony we własnym zakresie. W takim wypadku dyrektor oddziału terenowego Agencji przydziela kwaterę lub oddaje w najem lokal mieszkalny wskazanej osobie. Zdaniem skarżącej, Dyrekcja WAM nie wykazała dostatecznie dużo dobrej woli i zrozumienia. W chwili uprawomocnienia orzeczenia rozwodowego skarżąca spełniała, bowiem wszystkie przesłanki, umożliwiające zastosowanie przez WAM obowiązującego wówczas art. 28 cytowanej ustawy. Na tej podstawie powinno zostać przeprowadzone rozkwaterowanie byłych; małżonków a z nieznanych powodów Dyrektor WAM nie zakończył postępowania w celu przyznania skarżącej odrębnego lokalu do czasu nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, tj. do lipca 2004 roku. Podkreślano zatem, że w takim postępowaniu organu administracji publicznej skarżąca upatrywała przewlekłość postępowania bo organ administracji publicznej powinien był rozpoznać jej wniosek przed nowelizacją ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ( przed uchyleniem art. 28 tejże ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się zaś naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.) bo oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało wymogom przewidzianym w tym przepisie. Sąd nie odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze i nie poddał analizie prawnej okoliczności faktycznych w niej wskazywanych, do czego był zobligowany. Sąd nie zbadał też, czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu były one podejmowane, a także czy nie były to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku brakuje powyższej analizy, co czyni je niekompletnym. Sąd zaniechał przeprowadzenia samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy ograniczając się jedynie do powielenia opisu stanu faktycznego z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wnosił o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 4 oraz art. 149 p.p.s.a. i były one zasadne. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało powyższym wymogom, gdyż Sąd Wojewódzki nie odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze i nie poddał analizie prawnej okoliczności faktycznych w niej wskazywanych, do czego był zobligowany. Ponadto, jak twierdziła skarżąca, Sąd I instancji nie zbadał, czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu były one podejmowane, a także czy nie były to czynności pozorne, przedłużające tylko postępowanie a nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Z tym stanowiskiem skarżącej zgadza się zaś Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżony wyrok jest bowiem wewnętrznie niespójny, nieczytelny i nie wyjaśnia rozstrzygnięcia. Analizowana sprawa dotyczyła skargi L. C. na przewlekłość postępowania, dotyczącego (cyt.) " przyznania skarżącej mieszkania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86 p.433)". W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdziła (cyt.): " Moja skarga odnosi się do mojej walki z WAM o mieszkanie, z chwilą kiedy S. C. opuścił rodzinę (III 1998. – zał. 10, 11) ...". Do skargi dołączone zostało szereg dokumentów w postaci kserokopii (które nawiasem mówiąc znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy) a wśród, których były m. in. pisma skarżącej z minionych lat, to jest np. 2002 i 2003 r. adresowane do Dyrektora WAM Oddział Terenowy w B. i Dyrektora WAM Oddział Rejonowy w W. oraz innych organów WAM. W pismach tych skarżąca, będąca byłą żoną żołnierza, zwracała się (najogólniej) z prośbą o przydzielenie jej lokalu mieszkalnego z zasobu WAM. Wniosek ten był przez kolejne lata wielokrotnie ponawiany, przy czym w różnej formule i ostatecznie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w O., decyzją z dnia [...] września 2013 r. (nr [...] odmówił skarżącej przyznania lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. L., zaś rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Prezes WAM, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W obu w/w decyzjach organy podały, iż orzekały na podstawie wniosku L. C. z dnia [...] maja 2013 r., choć pismo skarżącej z tej daty było tylko kolejnym pismem, jakie wnosiła ona do organu wojskowego. Sąd Wojewódzki natomiast, rozpoznając tak sformułowaną skargę, choć aż dwukrotnie i to szczegółowo przedstawił w niej stan faktyczny, obejmujący starania L. C. od 2000 r. o otrzymanie lokalu mieszkalnego z puli lokali, którym dysponowała WAM, ocenę dotyczącą przewlekłości postępowania odniósł jedynie do okresu następującego po dniu [...] maja 2013 r. Sąd stwierdził bowiem, że (cyt.): "Organowi nie można (...) zarzucić przewlekłości postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku skarżącej z 2 maja 2013 r." Jednocześnie jednak Sąd w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że (cyt.): "Nie bez znaczenia na [prawdopodobnie: "dla"] prowadzenia postępowania był charakter sprawy, składane odwołania (do których oczywiście skarżąca miała prawo) oraz niejednoznaczna treść pierwotnego wniosku skarżącej, która w trakcie tego postępowania w kolejnych kierowanych do organu pismach precyzowała swoją wolę". Należy w tym miejscu więc zauważyć, że ta ostatnia wypowiedź Sądu wydaje się bardziej odnosić jednak do okresu sprzed maja 2013 r. Niezależnie jednak, czy przyjąć, że Sąd Wojewódzki oceniał – pod względem przewlekłości - jedynie postępowanie toczące się po dniu [...] maja 2013 r. czy też - pomimo wyraźnej wypowiedzi, iż przewlekłość postępowania została oceniona w tym przypadku tylko co do okresu po [...] maja 2013 r. - Sąd jednak dokonał oceny całego postępowania, to należy zauważyć, że brak jest w zaskarżonym wyroku jakiegokolwiek umotywowania zajętego stanowiska. Sąd I instancji bowiem poza przytoczeniem określonych faktów nie dokonał jakiejkolwiek ich analizy, odnoszącej się do: terminowości, skuteczności i sposobu działania organu. Zwrócić też trzeba uwagę, że znaczna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera w zasadzie ocenę prawidłowości decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], chociaż przedmiotem tego postępowania nie była ocena legalności tego rozstrzygnięcia a jedynie przewlekłość postępowania. Podkreślić przy tym wypada, co zasadnie eksponuje autor skargi kasacyjnej, że choć aktualnie obowiązujący stan prawny nie zawiera podstawy prawnej na jakiej skarżąca domagała się przyznania jej prawa do lokalu pozostającego w gestii WAM, to jednak taki stan prawny istniał dopiero od dnia 1 lipca 2004 r. W dniu tym bowiem weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 1203 poz. 116 ze zm.), która uchyliła art. 28 ustawy o zakwaterowaniu (...), choć - zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej - sprawy rozwiedzionych małżonków, wszczęte na podstawie art. 28 ust. 2 lub 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli, były załatwiane w terminie do dnia [...] grudnia 2006 r. Zatem w rozpoznawanym przypadku wydaje się, że rzeczą najbardziej istotną dla rozstrzygnięcia było zbadanie, czy w tym wcześniejszym okresie prowadzenia postępowania, w którym istniała jeszcze podstawa prawna do ewentualnego przyznania skarżącej lokalu, organ nie działał w sposób przewlekły. Powyższe jednak, jak wyżej wspomniano, wymagało dokonania stosownej analizy całego postępowania administracyjnego a nie tylko chronologicznego przedstawienia poszczególnych zdarzeń, jakie miały miejsce w jego toku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien zatem zanalizować przebieg całego postępowania administracyjnego pod kątem jego przewlekłości a w szczególności zbadać, czy w postępowaniu tym organ administracji publicznej miał możliwość rozpoznać wniosek skarżącej przed wyżej omówioną nowelizacją ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Uznając zatem, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.