II SA/Bd 740/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski(spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.G. J. N., M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w [...], na podstawie art. 2,3,5,15,21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i zasadach u trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64) oraz decyzji Wojewody [...] z[...]: ― uwzględnił wniosek Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy [...] z dnia [...] r. i wywłaszczył (odjął prawo własności) na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe "[...]Sektor C-2" całą nieruchomość o powierzchni 13.253 m2 objętą księgą wieczystą KW [...] (8.729 m2), księgą gruntową [...] tom 16 wykaz 543 (1.027 m2) i księgą gruntową [...] tom 18 wykaz 600 (3.497 m2), położoną przy ul[...] stanowiącej własność nieżyjącej M. B., ― ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 908.443 zł, ― zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia do przekazania: o na konto Urzędu Miejskiego kwoty 431.045 zł z tytułu remontu kapitalnego uwidocznionego w formie hipoteki, o do depozytu Sądu Rejonowego w [...] kwoty 828.212 zł na rzecz następców prawnych po nieżyjącej M. B. po wykazaniu praw do spadku. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez pełnomocnika N. N. (córki M. B., nie ujawnionej w księgach wieczystych jako właścicielka nieruchomości) oraz użytkownika nieruchomości Z. B. – Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. B. B., Z. B., J. N., M. N. i J. G. wnieśli o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia[...]. Wnioskodawcy podnieśli, że wobec odmowy wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oraz braku okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. wnoszą o zmianę utrzymanej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. [...], wyrażając jednocześnie zgodę na zmianę tej decyzji. Zdaniem wnioskodawców jest spełniona przesłanka słusznego interesu stron w zmianie decyzji, ponieważ strony podejmują próbę uzyskania odszkodowania z tytułu utraconego mienia w wyższej wysokości niż ustalona w treści wydanej decyzji, co ma na celu ochronę ich słusznych interesów. Wnioskodawcy podnieśli, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone zupełnie nieadekwatnie do wartości nieruchomości, a ponadto wnioskodawcy nie mieli żadnego wpływu na owo ustalenie. gdyż dopiero na mocy postanowień Sądu Rejonowego w [...] II Wydziału Cywilnego z dnia 30 maja 1994 r. (sygn. akt[...]) i z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) zostali uznani za spadkobierców M. B. – zmarłej właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 91 i art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...]r. Organ ustalił, że osobom występującym jako wnioskodawcy obecnego postępowania na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zwrócono część wywłaszczonej w 1980 r. nieruchomości o powierzchni 0,6593 ha, co było konsekwencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 193/98. Ponadto B. B., Z. B., J. N., M. N. i J. G. wystąpili o przyznanie odszkodowania za pozostałą część wywłaszczonego gruntu, wskutek czego Starosta [...] decyzją z dnia [...] ustalił kwotę waloryzacji odszkodowania w wysokości 91 zł i odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania w kwocie 3.031 zł. Ponieważ wierzyciele – wnioskodawcy nie wskazali sposobu wypłaty tego odszkodowania, organ zobowiązany do jego wypłaty tj. Prezydent Miasta [...], wpłacił należną kwotę do depozytu sądowego. Prezydent podkreślił, że warunkiem koniecznym zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest obowiązywanie aktu prawnego, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Ten warunek nie jest spełniony. Podstawą prawną decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r. była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednakże ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ta z kolei ustawa utraciła moc na podstawie art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak spełnienia powyższego warunku powoduje, że bez znaczenia pozostają argumenty powoływane przez wnioskodawców odnośnie istnienia ich słusznego interesu oraz łącznej zgody na zmianę decyzji. W odwołaniu wnioskodawcy podnieśli, powołując się na wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 2/09), że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa dopóty, dopóki istnieje tożsamość sprawy w znaczeniu materialnoprawnym tj. dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym. Zdaniem odwołujących taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, biorąc w szczególności pod uwagę, że zasady i tryb wywłaszczenia nieruchomości nie zniknęły z polskiego systemu prawa i także obecnie są one uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zarówno obecna jak i poprzednia regulacja - zawarta w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – jest niezmienna, oparta na tej samej zasadzie konstytucyjnej, poprzednio ujętej w art. 7 zdanie 2 Konstytucji PRL z d 1952 r., a obecnie w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Wojewoda podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji podkreślając, iż zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których wydana została decyzja, która ma być poddana weryfikacji. W przeciwnym bowiem razie zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrzenia uprawnień strony na gruncie aktualnego stanu prawnego, co prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (tak NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 1991 r. sygn. akt II SA 893/91 i z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01). W skardze do sądu administracyjnego, wniesionej w terminie przez J. G., J. N. i M. N., wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana decyzji ostatecznej na mocy tego przepisu jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązując przepisy prawne na podstawie których decyzja została wydana. Ponadto skarżący zarzucili że wydana decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. ograniczając się w istocie do przytoczenia poglądów prawnych wyrażonych w doktrynie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Na rozprawie skarżący J. N. oraz uczestnik Z. B. podnieśli, że odnośnie decyzji wywłaszczeniowej z 1980 r. zapadł wyrok NSA O/Z w Gdańsku stwierdzający jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tym trybie mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, a dodatkową przesłanką jest to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji publicznej na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa (tak m. in. wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., II FSK 464/05, LEX nr 201555). Podjęcie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić w każdym czasie. Organ, rozstrzygając sprawę, może zarówno wydać decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w razie uznania wniosku strony za bezzasadny. Słusznie jednakże stwierdził Wojewoda, że działania określone w art. 155 k.p.a. mogą być podjęte tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 862). Innymi słowy, złożenie wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone. Oznacza to, że art. 155 k.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie, wszczęcia nowego postępowania (M. Szubiakowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Decyzja Dyrektora Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w [...] decyzją z dnia [...] r., której zmiany w trybie art. 155 k.p.a. domagali się skarżący, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co więcej – art. 10 ustawy z 1958 r. określający zasady odszkodowania za nieruchomość - grunt w mieście, stanowił inne zasady ustalania odszkodowania niż obecnie przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecnie obowiązująca ustawa nakazuje przyjmować jako podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jej wartość rynkową (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stosownie zaś do art. 10 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, określało się według następujących zasad: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W tej sytuacji nie można mówić, iż w porównaniu do dnia wydawania decyzji ostatecznej, która miałby ulec zmianie, mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym. Co więcej – w przedmiotowej sprawie nie można mówić o tym samym stanie faktycznym, skoro pomiędzy wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z roku 1980 a momentem rozstrzygania w ramach obecnie wszczętej procedury doszło do częściowego zwrotu nieruchomości. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżących organ w decyzji wskazał istotne dla sprawy fakty tj. ustalił treść i podstawy prawne mających znaczenie dla sprawy decyzji. Ustalenia te są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż – jak wyżej wskazał Sąd, już sam brak spełnienia warunku, aby istniał ten sam stan prawny zarówno w momencie wydawania decyzji ostatecznej oraz decyzji wydawanej w trybie art. 155 k.p.a. wyklucza możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia dla sprawy przedstawione przez skarżącego, na wezwanie Sądu, wyroki NSA O/Z w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 193/08) oraz z dnia 6 listopada 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1851/01). Przedmiotem pierwszego z tych wyroków jest kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. O wyroku tym wspominał zresztą organ w zaskarżonej decyzji wskazując, że jego konsekwencją było wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji z dnia [...] orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Drugi natomiast z przedstawionych wyroków dotyczył kwestii prawidłowości wypłaty i ewentualnej waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] r. Żaden z tych wyroków nie przesądza o nieważności decyzji z [...]r., co mogłoby mieć takie znaczenie dla sprawy, że skutkowałoby stwierdzeniem braku przedmiotu postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Nie można byłoby bowiem rozważać merytorycznych przesłanek zmiany decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego. Ustalenie, że doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej musiałoby skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 155 k.p.a., a nie decyzją o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Taka sytuacja jednak w sprawie nie miała miejsca. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.