II OSK 2009/14

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1376/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. (dalej jako "stowarzyszenie") uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie zwróciło się do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych - wielorodzinnych z usługami na parterze, garażami podziemnymi, miejscami postojowymi na poziomie terenu, infrastrukturą techniczną, przebudową istniejących zjazdów na działkach [...], budową nowych zjazdów na działkach nr [...]". Inwestorem w tym postępowaniu jest B. sp.j. z siedzibą w K. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W ocenie organu I instancji, stowarzyszenie nie wskazało na czym będzie polegać w tej konkretnej sprawie jego działanie w interesie społecznym. Skala i program inwestycji, dla której jest prowadzone postępowanie nie przemawia za uznaniem, że przedmiotowa budowa wpłynie w istotny sposób na ekologię, ochronę środowiska, kształtowanie przestrzeni i zieleni. Teren objęty przedmiotowym wnioskiem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Ochrona drzew stanowiła przedmiot analizy Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa (pismo z 4 listopada 2011 r.), a prawidłowa obsługa komunikacyjna dla inwestycji została zbadana przez zarządcę drogi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z regulaminu stowarzyszenia wynika, że jego głównym celem jest między innymi ekologia, ochrona środowiska oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego, udział w kształtowaniu przestrzeni miasta i zieleni miasta Krakowa. W ocenie organu odwoławczego, wskazane w regulaminie cele mogą, co do zasady, uzasadniać udział stowarzyszenia w określonych postępowaniach administracyjnych, to jednak nie oznacza, że stowarzyszenie "automatycznie" powinno być dopuszczone do udziału w każdym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do którego zgłosi wolę przystąpienia. Musi bowiem istnieć powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami i specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, w tej sprawie oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem, stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Organ odwoławczy wskazał, że powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy stowarzyszenie chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i w którym rozstrzyga się skomplikowane kwestie z bardzo wielu szczegółowych dziedzin prawa administracyjnego (w jego szerokim znaczeniu). Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja ze względu na jej rodzaj, nie będzie ingerować w znacznym, ponadprzeciętnym stopniu w stan środowiska oraz funkcjonowanie społeczności lokalnej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że stowarzyszenie nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy przemawia interes społeczny, o którym stanowi art. 31 k.p.a. Społeczna kontrola postępowań administracyjnych nie wyczerpuje znamion interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony do postępowania administracyjnego. Założenie, że organy administracji publicznej mogą wydać wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie uzasadnia zaistnienia przesłanki interesu społecznego warunkującej dopuszczenie organizacji społecznej do jego udziału. Skargę na powyższe postanowienie wniosło stowarzyszenie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji odwołał się do argumentacji stowarzyszenia podnoszonej w toku postępowania administracyjnego, wskazując, że stowarzyszenie powołało się na swoje cele, jakimi są w szczególności podejmowanie działań w zakresie ekologii i ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa przyrodniczego oraz udziału w kształtowaniu przestrzeni miasta i zieleni Miasta Krakowa. Dodatkowo stowarzyszenie podniosło, że swój udział zgłasza celem zapewnienia uczestniczenia w kreowaniu układów komunikacyjnych najbliższych planowanej inwestycji ulic, ochrony okazałej zieleni przy tych ulicach, uwzględnienia ciągów pieszo-rowerowych i szerszej rezerwy pasa komunikacyjnego. Ponadto stowarzyszenie podniosło, że na terenie inwestycji znajduje się dąb - pomnik przyrody, a inne okazałe dęby zlokalizowane są w pasie drogowym i terenie sąsiednim. W ostatnim czasie na tym terenie doszło zaś do zniszczenia prawie 0,5 ha zieleni parkowej. Sąd I instancji podkreślił, że stowarzyszenie jako organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w razie łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek: 1) wniosek o dopuszczenie do udziału byłoby uzasadniony celami statutowymi, 2) za takim dopuszczeniem przemawiałby interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji, pierwsza z tych przesłanek mogła zostać spełniona, ale wymaga to przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego. Na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się: dąb rosnący w północno-zachodnim rogu działki nr [...] przeznaczony do pełnego zachowania i ochrony; liczne drzewa (np. wierzby, dęby) i krzewy ozdobne (np. berberysy, bzy czarne) które powinny być zachowane w jak największej ilości. Jak wynika z wyjaśnień stowarzyszenia, znajdujący się na obszarze przyszłej inwestycji dąb jest pomnikiem przyrody. W ocenie Sądu I instancji, istnieje niewątpliwie związek pomiędzy zapewnieniem ochrony środowiska i udziału w kształtowaniu zieleni a występowaniem form ochrony przyrody. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych wyżej przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, Sąd I instancji wskazał, że nie ma stałego wzorca ani reguły, jak organizacja społeczna powinna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej udziałem w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie. Niewątpliwie pojęcie interesu społecznego nie może być traktowane jako synonim celu statutowego organizacji społecznej. W ocenie Sądu I instancji, wpływ decyzji ustalającej warunki zabudowy na środowisko i zieleń spełnia przesłankę celu statutowego stowarzyszenia, o ile na terenie inwestycji lub oddziaływania inwestycji znajdowałaby się forma ochrony przyrody określona w art. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. – zwana dalej "ustawa o ochronie przyrody"). Nie oznacza to jednak "automatycznego" spełnienia przesłanki interesu społecznego. Jako interes społeczny stowarzyszenie wskazało wpływ decyzji ustalającej warunki zabudowy na kształtowanie krajobrazu i zieleni tej części Krakowa, potrzebę zabezpieczenia terenów zieleni, które mogą zostać bezpowrotnie utracone na skutek realizowanej inwestycji, zapewnienie ładu komunikacyjnego, niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców, prawidłowych ciągów pieszo-rowerowych i zapobieganie parkowaniu na chodnikach i pasach ruchu, a także kontrolę przed ograniczaniem terenów zielonych. W ocenie Sądu I instancji, część z tych argumentów uzasadnia przyjęcie, że w tej sprawie za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania przemawiał także interes społeczny. Podnoszone okoliczności mają bowiem znaczenie społeczne, natomiast interes społeczny powinien nawiązywać do racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej obejmującej sprawy indywidualne. Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie wyraźnie akcentuje potrzebę zapewnienia przejrzystości (transparentności) prowadzonego postępowania administracyjnego, ale taki argument mógłby być podnoszony w każdym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji, stowarzyszenie jednak zasadnie podniosło, że skoro na skutek mniejszego zaangażowania w inne postępowania dotyczące ustalania warunków zabudowy na tym obszarze nastąpiła degradacja terenów zielonych i ograniczanie funkcjonalności układu komunikacyjnego dla mieszkańców osiedla, to potrzeba zapewnienia przejrzystości stosowania procedury administracyjnej staje się uzasadniona. Zdaniem Sądu I instancji, powołanie tej przesłanki przynajmniej w części uzasadnia uczestnictwo stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes społeczny. Zapobieganie degradacji lub spowodowanie dysfunkcji układu komunikacyjnego na danej ulicy może interesować nie tyle jednego mieszkańca, czy jakieś grupy mieszkańców, ale wszystkich mieszkańców danego obszaru. W ocenie Sądu I instancji, także potrzeba kontroli społecznej postępowania stanowi uzasadnioną przesłankę spełnienia kryterium interesu społecznego. Interes społeczny powinien dotyczyć jakieś zbiorowości społecznej. Taką zbiorowością może być wspólnota gminna, wspólnota lokalna, wspólnota regionalna, ale także np. społeczność lokalna osiedla lub sołectwa. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma przeszkód żeby uznać, że w tej sprawie taką zbiorowością posiadająca własny interes społeczny mogą być mieszkańcy określonej ulicy. W ocenie Sądu I instancji organy przedwcześnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 § 1 k.p.a. Organy naruszyły art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") ponownie rozpoznając wniosek stowarzyszenia, organ I instancji powinien ustalić, czy na terenie inwestycji lub bezpośredniego oddziaływania inwestycji znajduje się pomnik przyrody objęty ustawa o ochronie przyrody i w razie potwierdzenia tej okoliczności dopuścić stowarzyszenie do udziału w sprawie, chyba że zmianie uległ stan faktyczny lub stan prawny sprawy, uzasadniający przyjęcie odmiennego stanowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że w tej sprawie mogły zachodzić ustawowe przesłanki do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Ponadto inwestor zarzucił naruszeniu przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. przez brak wystarczającego uzasadnienia dla uznania, że organy przedwcześnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. oraz w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że norma ta została naruszona przez organy obu instancji. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na uznaniu, że w tej sprawie mogły zachodzić ustawowe przesłanki do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Uzasadniając ten zarzut inwestor powołał się na argumenty podnoszone przez organ w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy i inwestor w sposób nieuzasadniony ograniczają zakres przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wskazując dodatkowe warunki, niewynikające z przepisów k.p.a. czy też z przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Żaden z przepisów tych ustaw nie wymaga, żeby istniało powiązanie między "przedmiotem sprawy a osiągnięciami i specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej". Udział organizacji społecznej w postępowaniu ma być uzasadniony jej celami statutowymi. Ustawodawca w żaden sposób nie hierarchizuje tych celów, a w szczególności nie wymaga żeby był to cel bezpośredni, nie wymaga wykazywania związku między "osiągnięciami i specjalizacją działania". Zasadniczym warunkiem jest, żeby organizacja społeczna cel ten w sposób niebudzący wątpliwości sformułowała w swoim statucie lub regulaminie. Błędne jest także stanowisko organu, że "powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy stowarzyszenie chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i w którym rozstrzyga się skomplikowane kwestie z bardzo wielu szczegółowych dziedzin prawa administracyjnego (w jego szerokim znaczeniu)". Trafnie natomiast orzekł Sąd I instancji, że stowarzyszenie jako organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w razie łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek - wniosek o dopuszczenie do udziału byłoby uzasadniony celami statutowymi i za takim dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Bez znaczenia jest w taki przypadku skomplikowanie postępowania, jak również wymagana dla jego przeprowadzania wiedza specjalistyczna. Takich warunków art. 31 k.p.a. nie przewiduje. Uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a. nie może również stanowić stwierdzenie, że na terenie inwestycji nie występuje pomnik przyrody. Sąd I instancji nie stwierdził, że taka okoliczność ma miejsce, a jedynie, że jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne w kontekście ewentualnego dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w tym zakresie. Celem postępowania przed Sądem I instancji nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ale ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Stowarzyszenie już w zażaleniu wskazywało, że na terenie inwestycji znajduje się dąb podlegający ochronie. Okoliczność tę potwierdził również pełnomocnik inwestora podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 12 marca 2014 r. Organ odwoławczy okoliczności tej nie kwestionował w toku całego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając na podstawie akt sprawy był więc uprawniony do uznania, że brak wyjaśnienia tej okoliczności przez organy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Podnoszenie przez inwestora na etapie postępowania kasacyjnego, że na terenie nieruchomości nie znajduje się żaden pomnik przyrody jest więc spóźnione, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uwzględniając stan prawny i faktyczny z daty orzekania przez Sąd I instancji. Ponadto zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących postępowania dowodowego nie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej. Złożone przez inwestora w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pismo Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa może mieć ewentualnie znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przed organami administracji. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje również stanowisko Sądu I instancji dotyczące konieczności ustalenia przez organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu uzasadnione jest interesem społecznym. Kwestia ta została jednoznacznie i prawidłowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie wymaga ponownego przytaczania, szczególnie, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie jest polemiką z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku opartą na argumentach podnoszonych przez organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które pomimo powiązania z przepisami p.p.s.a. sprowadzają się do kwestionowania zasadności dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt i § 2 k.p.a. Ponadto w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli także z powodu braku przesłanek do dopuszczenia danego stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.