II SA/Gd 916/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg R. H. i M. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargi. R. H. i M. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odrębne skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2013 r., nr [...], uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 sierpnia 2013 r. w przedmiocie zarzutów sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którym organ ten oddalił jako bezpodstawne zarzuty zgłoszone przez M. H. Skargi te zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt II SA/Gd 916/13 oraz II SA/Gd 917/13, a następnie obie sprawy połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2014 r. i prowadzone pod sygn. akt II SA/Gd 916/13. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były następujące okoliczności faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 maja 2012 r. postępowanie egzekucyjne wobec M. H. i R. H. Tytuł wykonawczy został wystawiony w celu egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. Z. w miejscowości B., nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2001 r. Pismem z dnia 30 października 2012 r. M. H. wniosła do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 maja 2012 r., zarzucając, że obowiązek egzekwowany w tym postępowaniu nie istnieje, jest niewymagalny, oraz że został określony niezgodnie z treścią obowiązku wskazanego w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2002 r. Nadto wskazała, że wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego, sam obowiązek jest natomiast niewykonalny, postępowanie egzekucyjne prowadzi niewłaściwy organ egzekucyjny, a przed jego wszczęciem nie doręczono zobowiązanym upomnienia. W ocenie zobowiązanej tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych. Jednocześnie zobowiązana wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o wstrzymanie tego postępowania do czasu rozpatrzenia zarzutów. W odrębnym piśmie z 30 października 2012 r. M. H. zwróciła się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) oddalił zarzuty złożone przez M. H. M. H. i R. H. złożyli zażalenia na powyższe postanowienie wskazując, że wydane zostało z naruszeniem art. 34 § 1, § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 33 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9 i 10 tej ustawy oraz art. 124 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócili uwagę na opóźnienie w rozpatrzeniu zarzutów zobowiązanej oraz podtrzymali ich zasadność, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażaleń. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 października 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ drugiej instancji stwierdził, że zarzuty wniesione zostały po upływie terminu do ich złożenia, co uszło uwadze organu egzekucyjnego. Jak bowiem ustalił organ odwoławczy, odpis tytułu wykonawczego M. H. odebrała w dniu 31 maja 2012 r., zatem zarzuty dotyczące prowadzenia egzekucji na jego podstawie mogły być skutecznie wniesione do dnia 8 czerwca 2012 r. Tytuł wykonawczy wystawiono przy tym na formularzu urzędowym i zawierał on pouczenie o 7-dniowym terminie do wniesienia zarzutów przeciwegzekucyjnych. Organ drugiej instancji ustalił, że jednocześnie z wniesieniem zarzutów zobowiązana złożyła wniosek o przywrócenie terminu do ich złożenia. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności rozpatrzeć wniosek zobowiązanej o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów. W skargach do skierowanych do sądu M. H. i R. H. wnieśli o uchylenie postanowienia z dnia 4 października 2013 r. zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem: 1. art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., w związku z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - w związku z art. 18 i art. 34 § 1, § 4, § 5, art. 33 punkty: 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Według skarżących nie było konieczne uprzednie rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu, zarzuty zostały wniesione przez M. H. jedynie z ostrożności w postępowaniu, gdyż nie rozpoczął biegu termin do ich wniesienia ze względu na brak skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanym, zobowiązani nie zostali pouczeni o możliwości wniesienia zarzutów. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej również został wniesiony z ostrożności w postępowaniu. Skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących daty wprowadzenia do obrotu prawnego odpisu kwestionowanego tytułu wykonawczego, tj. nie wyjaśnił, czy odpis tytułu wykonawczego skutecznie doręczono. Skarżący wskazali nadto, że: - przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 w związku z art. 126 k.p.a., w szczególności dokonanie ustaleń dotyczących zachowania terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnych przez oboje zobowiązanych, było wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, - rozstrzygnięcie i uzasadnienie postanowienia z dnia 4 października 2013 r. jest niezupełne, gdyż nie wskazuje jednoznacznie, czy ponowne postępowanie wyjaśniające ma być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości, czy w znacznej części. - uzasadnienie postanowienia z dnia 4 października 2013 r. jest wadliwe, gdyż organ odwoławczy sformułował nieprecyzyjne wskazania co dalszego postępowania dla organu pierwszej instancji i bezpodstawnie uznał, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy było przedwczesne, podczas gdy istniała możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, który wydał postanowienie, na podstawie art. 136 w związku z art. 126 k.p.a., - uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było niedopuszczalne, gdyż przyczyną wydania postanowienia kasacyjnego było nieprawidłowe były inne wady postępowania, niż wymienione w art. 138 § 2 w związku z art. 126 k.p.a.; 2. art. 136 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały wniesione z zachowaniem terminu, czy też z jego uchybieniem, 3. art. 34 § 1, § 4, § 5 w związku z art. 33 punkty 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na obie skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie kasacyjne. Na wstępie rozważań wskazać należy, że sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego, uregulowanego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015). Stosownie do treści art. 17 § 1 tej ustawy, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 144 k.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, stąd w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny rozstrzygał na podstawie art. 138 k.p.a. Zgodnie ze wskazaną w skarżonym postanowieniu podstawą prawną - przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przytoczony przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji (postanowienia), w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy przyjąć, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 408/13, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Istotne przy wydaniu decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest również to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zalecenie to należy powiązać z wymienionymi w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 przyczynami uchylenia decyzji. Z tego więc względu zalecenia organu odwoławczego mogą dotyczyć wyłącznie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy zaakceptować należy ustalenie organu drugiej instancji, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2013 r. wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Organ egzekucyjny rozpatrzył bowiem i oddalił zarzuty M. H. zgłoszone w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 maja 2012 r., pomijając okoliczność złożenia ich z uchybieniem terminu. Trzeba przy tym jednoznacznie stwierdzić, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, możliwość wniesienia zarzutów jest ograniczona w czasie. Dłużnik może złożyć zarzuty w stosunku do tytułu wykonawczego w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Termin ten uznać należy za termin procesowy. Uchybienie takiemu terminowi powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 849/12; dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). M. H. otrzymała odpis tytułu wykonawczego nr [...] w dniu 31 maja 2012 r., odebrała go osobiście co wynika z potwierdzenia odbioru znajdującego w aktach administracyjnych organu egzekucyjnego. Zatem termin do złożenia zarzutów dla zobowiązanej, jak słusznie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, upłynął w dniu 8 czerwca 2012 r. (dzień 7 czerwca 2012 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy, zob. art. 57 § 4 k.p.a.). Tymczasem M. H. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wniosła w dniu 30 października 2012 r. (zob. data stempla pocztowego na kopercie w aktach organu egzekucyjnego). W tym kontekście całkowicie chybione są zarzuty skarg odnoszące się do braku skutecznego doręczenia przedmiotowego tytułu wykonawczego zobowiązanej M. H. Z przedstawionych prawidłowych ustaleń organu wynika zatem, że zarzuty M. H. dotyczące egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 30 maja 2012 r. wniesione zostały po upływie terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozpatrzenie ich przez organ egzekucyjny nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem tego przepisu, wobec czego organ odwoławczy był obowiązany do uchylenia postanowienia z dnia 12 sierpnia 2012 r. jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania. Istotne w kontrolowanej sprawie jest ponadto, że zobowiązana złożyła, równocześnie z wniesieniem zarzutów wniosek o przywrócenie terminu do ich złożenia. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu egzekucyjnym znajduje zastosowanie art. 58 k.p.a., co wynika z cytowanego już art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie zatem z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Zgodnie z art. 59 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w niniejszej sprawie zatem właściwy do rozpatrzenia zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zadaniem organu egzekucyjnego pierwszej instancji było zatem rozpatrzyć wniosek zobowiązanej o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Dopiero przywrócenie terminu do dokonania wskazanej powyżej czynności procesowej mogło być podstawą do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że na postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu służy zażalenie, zatem jest to odrębna sprawa dotycząca jedynie przesłanek do przewrócenia terminu, opisanych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu natomiast podlega weryfikacji w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a następnie przez sąd administracyjny. W konsekwencji oznacza to, że organ drugiej instancji nie był uprawniony do rozstrzygania kwestii przywrócenia terminu do złożenia zarzutów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził zatem, że orzeczenie w sprawie zarzutów wymagać będzie uprzedniego rozstrzygnięcia dotyczącego wniosku o przywrócenie terminu, a właściwy do rozpatrzenia tego wniosku w pierwszej instancji jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Orzeczenie o przywróceniu terminu przez organ odwoławczy z pominięciem rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego byłoby niedopuszczalne z uwagi na treść art. 15 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że skoro organ egzekucyjny pierwszej instancji rozpoznał zarzuty M. H. złożone po upływie terminu i bez rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia, organ odwoławczy był zobowiązany do kasacyjnego uchylenia postanowienia z dnia 12 sierpnia 2012 r., gdyż niewątpliwie stwierdzonych uchybień postępowania nie mógł usunąć samodzielnie. Wady postępowania pierwszej instancji nie dało się usunąć w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy uzupełnienia materiału dowodowego, nie dotyczy natomiast sytuacji, w której zaskarżone orzeczenie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia w zakresie przywrócenia terminu przez właściwy organ pierwszej instancji. Niniejsze postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, nierozstrzygającym sprawy co do jej istoty. W konsekwencji sąd nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż nie były one przedmiotem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, który podjął jedynie właściwe w niniejszej sprawie postanowienie kasacyjne. Tym samym też nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, które nakładałoby na sąd obowiązek uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skargi jako niezasadne oddalił.