II OSK 2515/12

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 472/12 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 472/12, oddalił skargę Miasta i Gminy [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łosicach z [...] listopada 2011 r. o nałożeniu na skarżącą gminę obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. M. w [...]. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łosicach, powołując się na art. 81c ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na Gminę [...], będącą właścicielem obiektu budowlanego, obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. M. w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji stwierdził, że w dniu 11 października 2011 r. przeprowadzono kontrolę stanu technicznego tego budynku i stwierdzono, że znajduje się on w nieodpowiednim stanie technicznym. Na ścianach zewnętrznych i nadprożach okiennych występują liczne pęknięcia. Obróbki blacharskie są skorodowane i niekompletne, a pokrycie stropodachu papą jest nieszczelne. Na ścianach i sufitach mieszkań widoczne są liczne zacieki. Opaska betonowa jest spękana i zapadnięta w kierunku budynku i powoduje zawilgocenie ścian. Gmina [...] od postanowienia z [...] listopada 2011 r. wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono, że organ administracji nie zapewnił Gminie [...] czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zawiadomił jej o terminie czynności kontrolnych oraz o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Ponadto podniesiono, że skarżąca gmina nie posiada środków finansowych na sporządzenie żądanej oceny technicznej. Wyjaśniono, że obowiązek sporządzenia oceny technicznej stanu budynku wiąże się z wydatkami, które w budżecie gminy na rok 2011 nie zostały zaplanowane. W związku z tym wskazano również, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2008 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta i Gminy [...] środki finansowe na remont mieszkań należących do zasobu mieszkaniowego gminy pochodzić mają głównie z czynszów za lokale mieszkalne, zaś zaległości w zapłacie czynszów za lokale w budynku, którego dotyczy sprawa, wynoszą na dzień 31 października 2011 r. 22.831 zł. Rozpoznając zażalenie skarżącej gminy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie na skarżącą gminę obowiązku przedłożenia oceny technicznej obiektu budowlanego było usprawiedliwione uzasadnionymi wątpliwościami co do stanu technicznego tego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że kontrola obiektu budowlanego została przeprowadzona w trybie art. 81a Prawa budowlanego, z którego wynika, że może ona być przeprowadzona w obecności właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jej skuteczność, zdaniem organu administracji, nie jest uzależniona od obecności zarówno właściciela, jak i zarządcy obiektu budowlanego. Wystarczy obecność jednego z tych podmiotów. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca gmina zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego. Twierdziła, że powołany art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że o kontroli obiektu budowlanego powinien być zawiadomiony zarówno właściciel, jak i zarządca kontrolowanego obiektu. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę przyjął, że były podstawy do nałożenia na skarżącą gminę obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku, którego dotyczy sprawa. W szczególności w trakcie kontroli tego obiektu budowlanego przeprowadzonej 11 października 2011 r. ustalono, że znajduje się on w nieodpowiednim stanie technicznym. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że kontrola ta odbyła się w obecności zarządcy obiektu budowlanego, mianowicie [...]. Oceniając zgodność z prawem przeprowadzonej kontroli Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena ta musi być dokonana z uwzględnieniem szczególnych przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane, mianowicie art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 1. Następnie przyjął, że do czynności kontrolnych przeprowadzanych na podstawie art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania art. 79 ust. 1 k.p.a., dotyczący obowiązku zawiadamiania stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin. Sąd pierwszej instancji uznał też, że z istoty czynności kontrolnych wynika, iż organ administracji nie ma obowiązku informowania stron postępowania o terminie ich przeprowadzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał na dowodowy charakter postanowienia wydawanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, z czego wynika, iż nie załatwia ono sprawy administracyjnej, lecz służy uzyskaniu materiału dowodowego w takiej sprawie. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca gmina została zawiadomiona pismem z 21 października 2011 r., do którego dołączono kopię protokołu kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 11 października 2011 r., o możliwości składania wniosków i wyjaśnień, jak również prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania twierdzono, że art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 k.p.a. naruszono poprzez przyjęcie, iż przed wydaniem postanowienia organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zapewnić skarżącej gminie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Z kolei przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku umożliwić właścicielowi obiektu budowlanego udział w czynnościach kontrolnych. Uzasadniając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego podniesiono, ze z tego przepisu wynika, iż wszystkie tam wymienione podmioty mają prawo być obecne przy wykonywaniu czynności kontrolnych obiektu budowlanego. W związku z tym powinno się je zawiadomić o terminie tych czynności, aby to one mogły ze swego prawa skorzystać lub z niego zrezygnować. Zdaniem skarżącej gminy organ administracji nie jest uprawniony do decydowania, który z podmiotów wymienionych w art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego ma być obecny podczas czynności kontrolnych. Podniesiono też, że redakcja powołanego przepisu wskazuje, iż w pierwszej kolejności obecny przy czynnościach kontrolnych powinien być właściciel obiektu budowlanego. Uzasadniając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia art. 10 k.p.a. podniesiono, że pismem z 21 października 2011 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą gminę o wszczęciu w dniu 11 października 2011 r. postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku, którego dotyczy sprawa, w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, jednakże przed wydaniem postanowienia organ administracji nie umożliwił skarżącej gminie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) należy stwierdzić, że w przepisie tym uregulowano podstawowe zasady przeprowadzania czynności kontrolnych wykonywanych przez organy nadzoru budowlanego. Wynika z niego, że czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Przepis ten jest związany z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, w którym m.in. organom nadzoru budowlanego przyznano prawo do dokonywania czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego oraz z art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego, w którym organom nadzoru budowlanego przyznano prawo wstępu do obiektów budowlanych oraz na teren budowy lub zakładu pracy. Z kolei do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego musi być zatem wykładany z uwzględnieniem tych wszystkich przepisów, a więc przy założeniu takiego ich rozumienia, aby działanie organów nadzoru budowlanego było w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi i mienia skuteczne i szybkie. Takiemu założeniu służy przyznanie organom nadzoru budowlanego uprawnień do przeprowadzania czynności kontrolnych, które nie mogą być nadmiernie sformalizowane. Jednocześnie w trakcie tych czynności kontrolnych muszą być poszanowane podstawowe prawa podmiotów, których działania organów nadzoru budowlanego będą dotyczyć. To mając na uwadze przyjąć należy, że art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego musi być rozumiany jako przepis szczególny wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mają w związku z tym do niego zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego, z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności (art. 79 § 1 k.p.a.). Natomiast spełnienie minimum gwarancji poszanowania praw osób, których mogą dotyczyć działania organu nadzoru budowlanego, jest zagwarantowane w przypadku czynności kontrolnych tym, że w myśl art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego zapewnia się w nich udział inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych oraz właściciela lub zarządcy obiektu, a w odniesieniu do lokalu mieszkalnego pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Odczytując ten przepis należy mieć jednakże na uwadze, że ma on charakter ogólny w tym sensie, że jest sformułowany w odniesieniu do czynności kontrolnych wykonywanych we wszystkich możliwych miejscach, a więc na terenie budowy lub w zakładzie pracy, ale także w użytkowanym już obiekcie budowlanym. Należy więc przyjąć, że jeżeli czynności kontrolne są wykonywane w użytkowanym już obiekcie budowlanym, to konieczna jest obecność zarządcy tego obiektu lub jego właściciela. Wyraźnie przy tym należy zaznaczyć, że charakter czynności kontrolnych, w szczególności wskazana potrzeba wyposażenia organów nadzoru budowlanego w efektywne środki służące wykonywaniu ich ustawowych obowiązków, przemawia za tym, iż wystarczy, iż w trakcie czynności kontrolnych dotyczących użytkowanego obiektu budowlanego będzie obecny jeden z tych podmiotów. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, iż nie naruszało prawa przeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie czynności kontrolnych w ten sposób, że nie zawiadomiono o czasie i miejscu ich przeprowadzenia właściciela obiektu budowlanego oraz że przeprowadzono je jedynie w obecności zarządcy obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się ustalenia Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca gmina otrzymała pismo organu administracji z 21 października 2011 r. z załączoną kopią protokołu kontroli, w którym zawiadomiono ją o możliwości składania wniosków i wyjaśnień oraz o prawie do zapoznania się z aktami sprawy. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, z których nadto wynika, że pismo to zostało doręczone skarżącej gminie w dniu 22 października 2011 r. W tej sytuacji, uwzględniając, że kwestionowane przez gminę postanowienie organu pierwszej instancji zostało podjęte w dniu [...] listopada 2011 r., nie sposób zaakceptować zarzutu skarżącej gminy, sprowadzającego się do twierdzenia, że nie mogła zająć w sprawie stanowiska. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca gmina wiedziała o toczącym się postępowaniu, które dotyczyło stanu technicznego budynku, będącego przedmiotem jej własności i miała wystarczający dużo czasu, aby - jeżeli istniały ku temu podstawy - twierdzić, że stan techniczny tego budynku nie budzi żadnych zastrzeżeń, w szczególności, że nie jest prawdą to co stwierdzono w czasie czynności kontrolnych. Jednakże mimo tego skarżąca gmina nie przedstawiła żadnego stanowiska odnoszącego się do istoty rzeczy, czyli stanu technicznego budynku przy ul. M. w [...]. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.