VII SA/Wa 25/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak- Nowakowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. i J. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego wraz z instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu oraz szambem szczelnym i zjazdem na drogę powiatową na dz. nr ewid. [...] obr. [...], ul. [...], gm. [...]. Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. T.S. i J. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji twierdząc, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż działka inwestora znajduje się na obszarze stanowiska archeologicznego, a inwestor nie legitymował się pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych w związku z projektowanym budynkiem. Ponadto, zdaniem skarżących, decyzja Starosty [...] zapadła z naruszeniem art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 22 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej z dnia 6 marca 2007 r. Nr [...] z sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] [...] dla obszaru [...] Wieś - [...] - Jawczyce (Dz. Urzęd. Woj. [...] ego z dnia 16 czerwca 2007 r. Nr 111, poz. 2860). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm, zwana dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu ww. wniosku T.S. i J. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z wypisem sporządzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] [...] w dniu 18 października 2007 r., znak: [...] , z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] [...] dla obszaru [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. [...]Nr 111 z 16.06.2007 r., poz. 2860) działka o nr ewid. [...] w obr. [...] , gm. [...] [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z treścią ww. pisma, działka położona jest na terenie stanowiska archeologicznego nr [...], więc plan zagospodarowania działki należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zgodnie z § 22 ust. 1 i 2 ww. uchwały, a także należy zachować szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu w tym zakazy zgodnie z § 51 ust. 5 ww. uchwały. Natomiast zgodnie z § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 4 planu inwestor ma obowiązek uzyskania od wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi uzgodnienia wszelkich planowanych budów obiektów budowlanych, wiążących się z wykonywaniem prac ziemnych bądź obowiązek uzyskania od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych przed ich rozpoczęciem. Organ ustalił, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] jest właścicielem działki o nr ew. [...]. Jednocześnie wskazał, że do akt sprawy zostało dołączone pismo [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 października 2007 r., znak: [...] dotyczące określenia warunków konserwatorskich dla działki nr ew. [...], położonej we wsi [...] , gm. [...] [...] zlokalizowanej na obszarze stanowiska archeologicznego nr [...] i w jego strefie ochronnej. Z treści ww. pisma wynika, że teren ww. działki po przeprowadzonych archeologicznych badaniach wykopaliskowych może być przeznaczony (pod względem archeologicznym) pod budowę. Ponadto organ podał, że do akt sprawy została dołączona również decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: L.dz. [...] udzielająca pozwolenia Spółce pod firmą [...] Spółka z o.o. - na przeprowadzenie archeologicznych badań wykopaliskowych na obszarze stanowiska archeologicznego nr . i w jego strefie ochronnej, położonej na gruntach wsi [...] , gm. [...] [[...]- w granicach działki nr ew. [...], stanowiącej własność Spółki pod firmą [...]Spółka z o.o. - okresie od 8 sierpnia 2007 r. do 30 sierpnia 2007 r. Dodatkowo organ zauważył, że z punktu 2.1 Projektu budowlanego dodatkowo wynika, że -"Teren przeznaczony pod inwestycję podlega ochronie Konserwatora Zabytków z powodu lokalizacji stanowiska archeologicznego i w tym celu zostały wykonane badania odkrywkowe. Teren przeznaczony pod inwestycję nie podlega ochronie Konserwatora Zabytków z powodów urbanistycznych i architektonicznych". W związku z powyższym organ I instancji twierdził, że żaden z ww. przepisów prawa miejscowego nie został naruszony w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T.S. i J. S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić czy wnioskodawcy mają przymiot strony. Chcąc tego dokonać należało ustalić wzajemną relację art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który definiuje obszar oddziaływania jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] , gm. [...] [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że T.S. i J. S. są właścicielami działki nr ew. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] [...]. Z analizy księgi wieczystej prowadzonej dla działki inwestycyjnej, nr ew. [...], (Nr [...]) wynika, że każdoczesny właściciel działki nr [...] posiada prawo korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]do szosy. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt obciążenia działki inwestycyjnej służebnością nie daje podstaw do przyznania - w świetle obowiązujących przepisów tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony właścicielom działki władnącej. Organ II instancji, mając na uwadze przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stwierdził, że działka stanowiąca własność wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi bowiem żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu ww. działki, wynikającego z przepisów prawa, w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek skarżących, a w szczególności nie powoduje ograniczenia dostępu skarżących do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej. Projektowany obiekt nie pozbawia działki wnioskodawców dostępu do światła słonecznego oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej . Planowane przedsięwzięcie nie narusza również prawa własności oraz nie utrudnia korzystania z niej przez osoby uprawnione. Organ odwoławczy zauważył również, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na działce, która nie jest działką bezpośrednio sąsiadującą względem działki skarżących. Działka nr ew. [...] jest oddalona od działki skarżących w najbliższym miejscu o ok. 14 m. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T.S. i J. S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez ich błędną interpretację - art. 6 K.p.a. - poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne decyzji - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego istotnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - art. 8 K.p.a. - poprzez zlekceważenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w konsekwencji podważenie zaufania obywateli do działania organów Państwa. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w dziale III Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości o nr ew. [...], położonej w obr. [...] , ul. [...], gmina [...] [...] przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] widnieje wpis, zgodnie z którym nieruchomość ta obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na prawie korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] do szosy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], dla którego urządzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Działka o nr ew. [...] położona w obr. [...] , gmina [...] [...] została następnie podzielona na dwie działki nr [...] oraz [...] przy czym działka nr [...] stanowi własność skarżących. Oznacza to, że działka o nr ew. [...] obciążona jest służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. [...] (a więc również na rzecz skarżących) bez wskazania parametrów tego dojazdu. Tego typu wpis jest konsekwencją postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] października 1964 r., znak: [...]. W związku z powyższym skarżący stwierdzili, że wydanie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...] pozbawiło ich prawa do korzystania ze służebności, które przysługuje, będącej w ich własności dla działki [...], a tym samym pozbawił tę działkę dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym organ winien więc w pierwszej kolejności ocenić czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Zasadnie organ odwoławczy ustalał legitymację skarżących do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego badając czy działka stanowiąca własność wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniu konieczne było wykazanie, że właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w konkretnej sytuacji doznają ograniczeń w korzystaniu z ich nieruchomości ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego. Każdorazowo organ powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości i na tej postawie wyznaczyć teren oddziaływania obiektu budowlanego. W sytuacji gdy z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W wywodach skargi podnoszono, że wydanie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...] miało wpływ na sposób zagospodarowania działki skarżących nr ew. [...] poprzez pozbawienie ich prawa do korzystania z przysługującej im służebności, a tym samym pozbawiło ich działkę dostępu do drogi publicznej. Należy zgodzić się ze skarżącym, że skoro działka o nr ew. [...] obciążona jest służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. [...] ( a więc działki skarżących) to organ architektoniczno - budowlany wydający pozwolenie na budowę winien uwzględnić istniejący stan prawny na gruncie. Organ ten może bowiem wymagać, aby obiekt był usytuowany na działce w sposób taki, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi koniecznej. Wskazać należy, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wymienia jako przykład chronionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten zobowiązuje inwestora do projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach techniczno - budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, ale jednocześnie przy zapewnieniu m.in. poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Z przedłożonych przez skarżących w postępowaniu dokumentów wynika, że uzyskali oni służebność drogi koniecznej przechodzącej przez nieruchomość należącą obecnie do inwestora tym samym wykazali swoją legitymację strony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę na działce zainwestowanej. Służebność drogowa zwana również służebnością drogi koniecznej polega na zapewnieniu nieruchomości odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać zgodnie z art. 145 § 3 Kodeksu cywilnego interes społeczno - gospodarczy. Za odpowiedni dostęp uznana jest możliwość przechodu, przejazdu i przepędu. Nieruchomość skarżących działka nr ew. [...] ma prawnie chroniony dostęp do drogi publicznej co wynika z ustanowienia wpisu do księgi wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie korzystania z drogi prywatnej (służebności). Skarżącym przysługuje więc ochrona z tytułu wpisu służebności do księgi wieczystej. Nieruchomość skarżących znajduje się więc w obszarze oddziaływania inwestycji w tym mianowicie znaczeniu, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę winien uwzględnić istniejący stan prawny na gruncie i może żądać aby obiekt był usytuowany, tak aby nie pozbawiał możliwości korzystania z prawnie ustanowionej drogi koniecznej. W związku z tym należy uznać, że obiekt inwestowany może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących przez pozbawienie jej możliwości korzystania ze służebności gruntowej obciążającej działkę zainwestowaną. W obszarze oddziaływania obiektu znajduje się więc działka [...] skarżących, którzy bronią swoich uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej ( art. 5 ustawy Prawo budowlane). W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2011r., i umarzająca postępowanie organu I instancji narusza prawo; skarżący wykazali bowiem, że przysługuje im przymiot strony postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak, w sentencji wyroku.