II GZ 212/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia F. Spółki z o.o. w J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1007/13 w zakresie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1007/13, zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., którą na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.;) w zw. z art. 8, art. 118 i art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h.) umorzył postępowanie w sprawie udzielenia F. Spółce z o.o. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w. - m. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nawet w przypadku uznania - zgodnie z żądaniem skarżącej - iż określone przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, to i tak przepisy te nie podlegałyby obowiązkowi ich uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż są one wyłączone spod obowiązku notyfikacji w oparciu o klauzulę derogacyjną przewidzianą w art. 10 ust. 1 tej dyrektywy. Skargę na powyższą decyzję złożyła F. Spółka z o.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 13 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z urzędu wiadomym mu jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu I instancji, przytoczone pytanie prawne kierowane do TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Zarówno bowiem w sprawie, w której zadano pytanie prawne, jak i w sprawie niniejszej istnieje wspólny problem zarzutu nielegalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia, wskazujący na jej nielegalność w kontekście braku notyfikacji przepisów tej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie w kwestii notyfikacji przepisów u.g.h. odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie tych zagadnień leży zaś w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny, na ile i czy w ogóle wskazane problemy notyfikacji przepisów u.g.h. mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. W związku z powyższym WSA uznał, że odpowiedź na pytanie prawne NSA, sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r. będzie mieć decydujący wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie analizowanej sprawy zależy w istocie od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Podzielając zatem wątpliwości NSA wyrażone w powoływanym pytaniu prejudycjalnym, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów u.g.h., Sąd I instancji po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest w pełni uzasadnione. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła F. Spółka z o.o. Postanowienie zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, pomimo iż to Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, co oznacza brak spełnienia przesłanki do zawieszenia postępowania, jaką jest przedstawienie pytania prawnego w danym postępowaniu przez sąd zawieszający postępowanie. Nadto zaś przedstawienie pytania prawnego przez jakikolwiek sąd administracyjny nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na samodzielność Sądu w niniejszej sprawie i konieczność oceny skuteczności przepisów ustawy o grach hazardowych wyłącznie w kontekście ich zgodności z przepisami prawa europejskiego, zwłaszcza wobec treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C-213/11 F., F., G. W uzasadnieniu zażalenia spółka podniosła, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uprawniony jest do zawieszenia postępowania wyłącznie w sytuacji, gdy sam uprzednio wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zawieszenie postępowania ma zatem charakter następczy. Skarżąca stwierdziła również, że postępowanie przed TK nie ma wpływu na tok prowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania. Prawo UE ma bowiem bezpośredni skutek w prawie wewnętrznym państwa członkowskiego, zaś każdy z sądów państwa członkowskiego ma obowiązek zapewnienia temu prawu skuteczności. W ocenie spółki, dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie wystarczającym jest stwierdzenie bezskuteczności przepisów ustawy o grach hazardowych, o czym przesądziło już orzeczenie TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11. W związku z tym, formalna derogacja przepisów ustawy przez Trybunał Konstytucyjny nie zmieni okoliczności prawnych istotnych w niniejszej sprawie, bowiem przepisy będące podstawą zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej nie mogą zostać wobec skarżącej zastosowane. Zdaniem spółki, zaskarżona decyzja powinna zatem podlegać bezwzględnemu uchyleniu, jako oparta na przepisach bezskutecznych wobec treści art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Orzeczenie TK może mieć jedynie charakter porządkujący system prawa wewnętrznego, wobec czego zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie jest pozbawione podstawy prawnej i bezcelowe. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn.akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również Trybunałem Stanu – vide postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – vide np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem - art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódka – Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie wziął pod uwagę okoliczność przedstawienia przez NSA, postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 686/13 NSA, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z: a) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu pytania Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. NSA podkreślił również, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę za zasadne uznaje zawieszenie postępowania przed Sądem I instancji, z uwagi na istniejące wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych, w tym rzecz jasna, art. 14 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika wszak, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja, co nie ulega wątpliwości stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 129 ust. 2 tej ustawy, z którego wynika, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego, jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP, jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. W przedstawionej sytuacji w sposób oczywisty uzasadnione jest zatem zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. Skoro przepis ten został poddany kontroli TK, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 129 ust. 2 u.g.h., który to przepis był podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie o udzielenie skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie WSA, wydane na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznał za zgodne z prawem i działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.