II OSK 1632/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Syndyka masy upadłości Spółki A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 83/14 w sprawie ze skargi T.R. i A.B. wspólników spółki cywilnej B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Syndyka masy upadłości A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. solidarnie na rzecz T.R. i A.B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.R. i A.B. uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2007 r., zmienionej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] stycznia 2009 r., udzielającej Spółce A. Sp. z o.o. (obecnie reprezentowanej przez syndyka masy upadłości, dalej jako "inwestor") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych – oczyszczalni chemicznej o przepustowości 5125 m3/dobę, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor. Minister Środowiska postanowieniem z [...] września 2013 r. zawiesił postępowanie, jako podstawę prawną wskazując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istnieje zależność pomiędzy tym postępowaniem, a postępowaniem sądowym przed Sądem Okręgowym w Warszawie XVI Wydział Gospodarczy (sygn. akt [...]), przed którym toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży w zakresie zbycia m.in. instalacji oczyszczalni ścieków, ewentualnie o stwierdzenie jej bezskuteczności wobec inwestora. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Ministra Środowiska z 18 września 2013 r. wniósł T.R. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy stwierdził, że krąg stron w niniejszym postępowaniu określa art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Przepis ten znajduje zastosowanie w wypadku postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, jak również w postępowaniach nadzwyczajnych. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Stroną w sprawie wygaśnięcia decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2007 r. jest jedynie inwestor. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli T.R. i A.B. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia jest autonomicznym postępowaniem w stosunku do wydawania pozwoleń i jest uregulowane w odrębnym rozdziale. W przepisach od art. 193 p.o.ś. należy więc poszukiwać ewentualnych odrębnych regulacji dotyczących stron postępowania w sprawie wygaśnięcia, cofnięcia i ograniczenia pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. W ocenie Sądu I instancji, takim przepisem jest art. 199 p.o.ś., który stanowi, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wszczyna się z urzędu, co w niniejszej sprawie nastąpiło, albo na wniosek prowadzącego instalację lub zainteresowanego jej nabyciem. Jeżeli konkretny przepis zawarty w rozdziale regulującym kwestie wygaszania pozwoleń wyraźnie wymienia dwa podmioty, z wniosku których może być wszczęte postępowanie o wygaszenie, to oznacza, że następuje modyfikacja stron postępowania w tym odrębnym i autonomicznym postępowaniu. Skoro bowiem podmioty te mogą podejmować działania o charakterze roszczeniowym, zmierzającym do wygaszenia obowiązującego pozwolenia, to oznacza, że mogą być – o ile się ujawnią organowi – stronami takiego postępowania, gdy toczy się ono z urzędu. Jeżeli podejmowanie działań o szerszych skutkach znajduje umocowanie w konkretnym przepisie (zainicjowanie postępowania o wygaszenie pozwolenia), to tym bardziej działanie o słabszym skutku (udział w postępowaniu o wygaszenie pozwolenia i możliwość zajmowania stanowiska w sprawie) powoduje, że podmiot spełniający kryterium ustawowe może być stroną postępowania o wygaszenie pozwolenia. W ocenie Sądu I instancji, rolą organu było wyjaśnienie, czy skarżący T.R. nie jest podmiotem zainteresowanym nabyciem tej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Okoliczność zainteresowania skarżącego tą instalacją została dopiero podniesiona dopiero na etapie skargi, nie zwalniało to jednak organu od zbadania interesu prawnego T.R. w świetle art. 199 p.o.ś. Skarżący bowiem twierdzi, że posiada zarówno tytuł prawny do tej instalacji, jak również fizycznie ją posiada. W świetle zatem twierdzeń skargi skarżący posiada nawet silniejsze prawo od tego wymaganego przez art. 199 p.o.ś., przewidującego jedynie samo zainteresowanie nabyciem instalacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 199 p.o.ś., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na podstawie tego przepisu określa się krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, czyli pozwolenia zintegrowanego. Po drugie, art. 185 ust 1 p.o.ś. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w oparciu o art. 185 ust. 1 cytowanej ustawy nie ustala się kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony. Inwestor wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.R. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle! art. 174 'p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 199 p.o.ś. z powodu jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. W pierwszej kolejności trzeba jednak podnieść, że nie może nastąpić jednocześnie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tego samego przepisu prawa materialnego. Ponadto autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego musi wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach Autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. W tej sprawie wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego, tj. art. 199 p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wszczyna się z urzędu lub też na wniosek prowadzącego instalację, czy też, co wystąpiło w tej sprawie, zainteresowanego jej nabyciem. Oznacza to, że jest to przepis lex specialis wobec normy z przepisu art. 185 ust. 1 p.o.ś., który stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są tylko prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji w utworzono obszar ograniczonego użytkowania, to także władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Dlatego też w postępowaniu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia zachodzi modyfikacja stron tego postępowania, biorąc pod uwagę, że może być ono wszczęte z urzędu oraz nie tylko na wniosek podmiotu prowadzącego instalację, lecz także podmiotu – co należy podkreślić – zainteresowanego jej nabyciem. Z tych względów właściwy organ prowadzący takie postępowanie, które wszczęto nawet z urzędu powinien ustalić, co słusznie podniósł Sąd I instancji, czy T.R. nie jest tym podmiotem zainteresowanym nabyciem przedmiotowej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Powinno to nastąpić pod kątem oceny posiadania przez T.R. interesu prawnego w rozumieniu art. 199 p.o.ś., a także weryfikacji jego twierdzeń, że posiada tytuł prawny do danej instalacji jak i "fizycznie" ją posiada. Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy jest także chybiony zarzut kasacyjny dotyczący błędnej kontroli przez Sąd I instancji przepisu art. 185 ust. 1 p.o.ś. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. tylko przepis art. 199 p.o.ś. jako lex specialis co do oceny prawnej legitymacji procesowej T.R. w zakresie posiadania przez niego interesu prawnego jako strony, której dotyczy to postępowanie. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.