I SA/Wa 1507/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...] oraz w pkt 2; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w części stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., w zakresie nieruchomości oznaczonych działkami nr [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami nr [...] oraz umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnik Gminy G. przejął na rzecz Państwa opuszczone gospodarstwo rolne H. M., składające się z działek nr [....], położonych na terenie wsi G.. Ogólna powierzchnia przejętego gospodarstwa rolnego wynosiła [...] ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., w punkcie pierwszym swojej decyzji, stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy G., w części dotyczącej działek nr [...] oraz orzekł, w punkcie drugim swojej decyzji, że ww. decyzja Naczelnika Gminy G., w części dotyczącej działek nr [...], położonych na terenie wsi B. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że właścicielka przejętego gospodarstwa rolnego, H. M., zmarła dnia [....] marca 1963 r. w B. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., fakt śmierci właścicielki gospodarstwa był temu organowi znany. Wobec powyższego, Wojewoda [...] orzekł, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa i w związku z tym należało stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej działek nr nr [...]. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. odwołanie złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa W., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonych działkami nr [...]. Nadleśniczy podniósł , że Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie wskazał przyczyn i okoliczności dla których uznał, że nieruchomości oznaczone nr [...] nie są objęte konstrukcją prawną nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej. Według Nadleśniczego Nadleśnictwa W. brak wyjaśnienia ww. przyczyn i przesłanek powoduje istotną wadę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Zdaniem Skarżącego organ pierwszej instancji pominął fakt, że dawne działki nr [...] wchodzą obecnie w skład działki nr [...], która ma powierzchnię ok. [...] ha, a całość przejętego gospodarstwa rolnego wynosiła [...] ha. Nadleśniczy wskazał, że "odnalezienie" działek nr [...] jest w chwili obecnej skrajnie utrudnione, a nawet jeżeli jest to możliwe, nie zbadano czy nie spowoduje to powstania enklawy lasu prywatnego wśród kompleksów lasów państwowych. Zdaniem Skarżącego wskazane przez niego okoliczności powodują zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego także w stosunku do działek o nr [...], gdyż nastąpiła sytuacja, w której cofnięcie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie może zastosować aktu indywidualnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., w zakresie nieruchomości oznaczonych działkami nr [..] - utrzymał w mocy ww. decyzję, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami nr [...] oraz umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] słusznie ustalił, że objęcie decyzją Naczelnika Gminy G. gospodarstwa rolnego nieżyjącej w dniu wydania tej decyzji właścicielki przedmiotowych gruntów należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Naczelnik Gminy G., wiedząc o śmierci właścicielki gospodarstwa rolnego, winien ustalić w pierwszej kolejności następców prawnych H. M. Decyzja Naczelnika Gminy G. nie zawierała jednakże oznaczenia żadnych stron postępowania. W związku z powyższym Wojewoda prawidłowo uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do majątku osoby zmarłej, bez ustalenia stron postępowania, tj. spadkobierców zmarłej H. M., należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a co za tym idzie należało stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej działek nr [...]. Odnosząc się do zarzutu Nadleśniczego Nadleśnictwa W. dotyczącego niewyjaśnienia przez Wojewodę [...] dlaczego nieruchomości oznaczone działkami nr [...] nie są objęte konstrukcją prawną nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, Minister przywołał treść art 158 § 2 Kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Oznacza to, że obowiązek taki spoczywa na organie prowadzącym postępowanie tylko w przypadku, gdy nie stwierdza on nieważności decyzji i ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami nr [...] nie miał obowiązku wskazywania przyczyn i okoliczności dla których uznał, że ww. decyzja w tej części nie jest objęta konstrukcją prawną nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej. Ponadto organ wskazał , że podnoszone przez Skarżącego trudności w odnalezieniu działek nr [...] oraz powstanie enklawy lasu prywatnego wśród kompleksów lasów państwowych w razie ewentualnego zwrotu tych działek, nie uzasadniają twierdzenia, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Organ odwoławczy stwierdził także , że z akt sprawy wynika, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest co prawda Skarb Państwa, ale znajduje się ona w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, wobec czego Nadleśnictwo W. wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., w zakresie ww. działki, nie posiadało interesu prawnego. Wobec powyższego organ umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie tej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Nadleśnictwo W. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art.156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy i działaniu wbrew interesowi społecznemu Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działki gruntu objęte niniejszym postępowaniem również winny być uznane za takie, co do których decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podkreślono również, że dawne działki gruntu nr [...] objęte skargą ( a wcześniej postępowaniem odwoławczym) wchodzą obecnie w skład innej działki o powierzchni ok. [...] hektarów. Tymczasem całość gospodarstwa rolnego podlegającego przejęciu wynosiła [...] ha. Nie jest możliwe w ocenie strony skarżącej ich odnalezienie ani też wydanie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że skarga częściowo podlega uwzględnieniu. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc wszczynane jest w nowej sprawie, w której treścią nie jest orzekanie, co istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją. Kontrola kwestionowanej decyzji ogranicza się jedynie do zbadania, czy zachodzą przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący Skarb Państwa – Nadleśniczy Nadleśnictwa W. kwestionuje decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w odniesieniu do działek nr [...] oraz umarzającą postępowanie co do działki nr [...]. Argumentem podniesionym przez Nadleśnictwo jest twierdzenie , że organ I instancji kontrolując decyzję Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w odniesieniu do działek nr [...] nie wskazał dlaczego wymienione działki w jego ocenie nie są objęte konstrukcją nieodwracalnych skutków prawnych. Wg skarżącego takie nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do wymienionych nieruchomości zaistniały z tej przyczyny, że działki o nr [...] i ich faktyczne "odnalezienie" jest skrajnie utrudnione . Podobny skutek nastąpił także co do pozostałych działek gdyż odwrócenie skutków prawnych tej decyzji wymaga takich działań , których organ nie może podjąć w ramach indywidualnego aktu administracyjnego. Poza tym organ zaniechał rozważenia , że w kompleksie lasów państwowych powstanie enklawa lasu prywatnego. Organ II instancji stanął na stanowisku , że trudności w " odnalezieniu" działek nr [...] w ramach większej całości nie mogą przesądzać o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych , zaś właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa , jednakże pozostaje ona w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. To zaś oznacza , że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w zakresie odnoszącym się do tej działki , a co za tym idzie uzasadnione jest umorzenie postępowania w części do niej się odnoszącej . Odnośnie działki nr [...] Minister nie zajął stanowiska w spawie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga , że w każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ rozpoznający sprawę zobligowany jest rozważać czy istnieje wada nieważności, tj. czy występuje przesłanka pozytywna i czy nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności. Przechodząc do zagadnienia naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. podkreślić przede wszystkim należy, że nieodwracalne skutki prawne dotyczą takich przypadków, gdy po wydaniu decyzji administracyjnej wystąpią zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy weryfikacji tejże decyzji. W sprawach z zakresu obrotu nieruchomościami taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nabywca prawa rzeczowego legitymujący się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie przenosi swe prawo rzeczowe (odpłatnie lub nieodpłatnie) na rzecz osoby trzeciej w formie cywilnoprawnej umowy. Wówczas to organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej bowiem nie może sam unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd w pełni podziela pogląd Ministra , że trudności techniczne związane z " odnalezieniem " na gruncie działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], istniejących w ramach większego kompleksu leśnego , nie stanowią przeszkody z art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Jednocześnie Sąd zauważa , że w rozważaniach organu II instancji pominięta została działka oznaczona nr 161 pomimo zarzutów zgłoszonych w tym zakresie przez skarżącego w odwołaniu. Wobec powyższego zarzut skarżącego zawarty w skardze należy uznać za uzasadniony . Brak jest podstaw do dokonania kontroli decyzji w odniesieniu do wymienionej wyżej działki gdyż stan faktyczny i prawny sprawy w tym zakresie nie został ustalony w sposób prawidłowy i nie znajduje oparcia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a co za tym idzie zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. są zasadne. W ocenie Sądu uchybienie to mogło mieć wpływu na wynik sprawy , a co za tym idzie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w odnoszącej się do tej działki części. W odniesieniu do rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze , co do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] , Sąd stoi na stanowisku, że jest ono wadliwe. Organ II instancji wywiódł , że skarżący nie posiada interesu prawnego do zakwestionowania decyzji organu I instancji odnoszącego się do tej działki gdyż pozostaje ona w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Ministra stanowił zatem przepis art. 105 § 1 k.p.a. który mówi , że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W świetle wskazanej definicji brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi . Skoro bowiem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania a przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa to tak rozumianej bezprzedmiotowości nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania oznacza brak przesłanek do uwzględnienia wniosku. Uznając, że żądanie strony jest bezzasadne organ musi to wykazać w swoim rozstrzygnięciu rozpoznającym sprawę co do jej istoty. Fakt, że wniosek strony jest merytorycznie niezasadny nie czyni go bezprzedmiotowym. Tym samym uznać należy , że podlegająca ocenie organów bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie winno być umorzone, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, czego organ II instancji nie wykazał. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.