I SA/Wa 2029/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. B., A. B., Z. B., T. B., K. T., M. T., K. Z. i M. Z. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] odmawiającym wszczęcia postępowania z wniosku ww. osób o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Miasta W. z dnia [...].11.1987r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] - części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] - utrzymał to postanowienie w mocy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia 15.12.2012 r. [...] wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Miasta W. z dnia [...].11.1987r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] położonej w W. przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych KEM [...] literami A-B-C-D-E-F-G-H-I-J-K-L-A, w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego [...] ujawnionej jako własność Miasta W. Z analizy ww. księgi wieczystej wynika, iż Miasto W. jest jedynym podmiotem posiadającym prawa rzeczowe do ww. działki ewidencyjnej nr [...]. Pismem z dnia [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwał wnioskodawców, reprezentowanych przez adwokat E. S. do wykazania interesu prawnego do występowania z ww. wnioskiem. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawców wskazała, że ich interes prawny wywodzi z faktu, że wnioskodawcy są zarazem pozwanymi w sprawach wytoczonych przeciwko nim przed sądem powszechnym, w których - odpowiednio dla odcinków działki nr [...], przylegających do nieruchomości, co do których służą poszczególnym wnioskodawcom uprawnienia użytkowników wieczystych - Miasto W. domaga się wyeksmitowania ich z owych odcinków. Wnioskodawcy sprawy niniejszej, w procesach cywilnych kwestionują legitymację czynną Miasta W., to znaczy fakt istnienia po stronie Miasta przymiotu właściciela gruntu. Postanowieniem z dnia [...].02.2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania z wniosku ww. osób o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Miasta W. z dnia [...].11.1987r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] m2 - części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić jedynie osoba posiadająca przymiot strony. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że wnoszący nie wykazali, aby spełnili przesłanki określone w art. 28 kpa, które pozwalałyby uznać ich interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].11.1987r. Fakt zajmowania przejętej ww. orzeczeniem nacjonalizacyjnym nieruchomości świadczy jedynie o interesie faktycznym, nie zaś prawnym wnoszących. Pismem z dnia [...].03.2013r. (doręczonym w dniu 05.03.2013r.) [...] , wnieśli o ponownie rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].02.2013r. nr [...] i uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61 § 1 w związku z art. 28 Kpa. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].02.2013r. nr [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].02.2013r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Miasta W. z dnia [...].11.1987r. nr [...] - w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego [...], może wystąpić jedynie osoba, która posiada interes prawny (czyli interes posiadający charakter materialno - prawny, oznaczający, że istnieje norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego, który będzie ten interes realizował) do wystąpienia z wnioskiem o ww. treści. Jak zauważono w skarżonym postanowieniu z dnia [...].02.2013r. nr [...], legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 17 ust 2 lit b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958r., nr 11, poz. 37, ze zm), w przedmiocie dotyczącym przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Państwa, są strony tego orzeczenia lub osoby, które stroną ww. orzeczenia być powinny (ewentualnie następcy prawni ww. osób) oraz osoby posiadające aktualnie prawa rzeczowe do przejętej nieruchomości lub jednostki posiadające trwały zarząd, bowiem ich interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności orzeczenia. W ocenie organu nadzoru, wnioskodawcy niniejszego postępowania zarówno do momentu wydania postanowienia z dnia [...].02.2013r., jak i we wniosku z dnia 01.03.2013r. nie wykazali, że są podmiotem legitymowanym do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...].11.1987r., w oparciu o przesłanki określone w art. 28 Kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawcy byli uprzednio właścicielami nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa, bowiem jak wynika z treści ww. orzeczenia z dnia [...].11.1987r. - właścicielem tej nieruchomości był S. w W. Nie udokumentowali również następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości. Wnioskodawcy nie wykazali także przysługujących im aktualnie praw rzeczowych do nieruchomości przejętej orzeczeniem z dnia [...].11.1987r. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku z dnia 01.03.2013r., dotyczących interesu skarżących do występowania z przedmiotowym wnioskiem, Minister stwierdził, że nieuprawnionym jest utożsamianie interesu prawnego wynikającego z art. 28 Kpa z interesem faktycznym, związanym z faktem władania nieruchomością. Podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...].02.2013r., że fakt prowadzenia postępowania cywilnego, czy to w przedmiocie wydania nieruchomości - działki nr [...], czy to jej zasiedzenia, stanowi jedynie o interesie faktycznym wnoszących, nie zaś o interesie wskazanym w art. 28 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] zarzucając mu obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, w szczególności: art. 28 w zw. z art. 61 a § 1 i art. 61 § 1 kpa - poprzez błędne uznanie, że skarżącym nie służy przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego w sytuacji, gdy wyeliminowanie - bądź nie - tego orzeczenia z obrotu prawnego wywrze bezpośredni wpływ na określenie stanu własności przedmiotowej nieruchomości, do której skarżący roszczą sobie uprawnienia cywilnoprawne; art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa - poprzez brak odniesienia się w rozstrzygnięciu do treści nowego dowodu przedstawionego przez skarżących na etapie quasi - odwoławczym (kopii pisma Sądu Rejonowego[...]), wykazującego istnienie bezpośredniego interesu prawnego w uzyskaniu żądanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu wskazali, że istota problemu w sprawie niniejszej sprowadza się przede wszystkim do należytego rozumienia - i zastosowania - pojęcia strony postępowania administracyjnego. Oprócz tego, podstawę skargi stanowią naruszenia procedury w zakresie postępowania dowodowego i omawiania poczynionych w nim ustaleń. W motywach zaskarżonego postanowienia organ administracji sformułował własną definicję interesu prawnego stanowiącego przesłankę uzyskania statusu strony - twierdząc, że jest to interes posiadający charakter materialnoprawny oznaczający, że istnieje norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego, który będzie ten interes realizował. Należy zauważyć zdaniem skarżących, że ani w systemie obowiązujących aktów prawnych nie istnieje legalna definicja interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, ani też pojęcie to nie zostało dotąd jednoznacznie sprecyzowane w doktrynie prawa bądź orzecznictwie. W ocenie skarżących definicja sformułowana przez organ, w przytoczonym wyżej kształcie, jest nietrafna ponieważ dotknięta jest wadą logiczną w skrócie określaną jako ignotum per ignotum, a nadto charakteryzuje ją nieuprawnione zawężenie do sfery administracyjnej. W ocenie skarżących w orzecznictwie sądowym wyraźnie dostrzegalna jest tendencja do rozszerzania pojęć wypływających z art. 28 kpa. Skarżący mają zatem interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa we wszczęciu i prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego (któremu należy przydać przymiot decyzji administracyjnej), mocą którego znacjonalizowano sporny grunt. Wynika ten interes z przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności i ochronie posiadania, a przede wszystkim z norm kodeksu cywilnego regulujących instytucję zasiedzenia (w szczególności, z art. 172 w zw. z art. 176 oraz art. 222 w zw. z art. art. 336, 339,340, 341 k.c.). Interes ten nie musi wynikać z prawa własności wnioskodawców. Celem postępowania jest bowiem wyjaśnienie, czy Miasto W. istotnie ma legitymację czynną w procesach, w których jako właściciel domaga się wydania fragmentów działki nr [...]. Nadto, wyjaśnienie to ma bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowań sądowych o stwierdzenie zasiedzenia. (Wadliwe zresztą jest również późniejsze orzeczenie komunalizacyjne, tj. decyzja Wojewody [...] Nr [...]). Prawa i obowiązki skarżących - to albo wypływające z przepisów kodeksu cywilnego uprawnienie do ubiegania się o zasiedzenie nieruchomości w osobno wytoczonych sprawach o zasiedzenie (jak w wypadku skarżących małżonków B.), albo wypływająca z tychże przepisów możność powoływania przez pozwanych zarzutu zasiedzenia bezpośrednio jako przesłanki orzekania w sprawach eksmisyjnych (jak w sytuacji skarżącego K. Z.). Skarżący podkreślili , że sąd powszechny nie jest władny samodzielnie oceniać, czy decyzja administracyjna w wyniku której W. występuje jako dotychczasowy właściciel gruntu, jest dotknięta nieważnością czy też nie - a w związku z tym do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności nie będzie możliwe wskazanie rzeczywistego właściciela gruntu, przeciwko któremu dokonało się zasiedzenie. Tym samym, nie jest możliwe ustalenie obecnego stanu własności przedmiotowej nieruchomości w postępowaniach sądowych, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego - a to oznacza nieuzasadnione uszczuplenie cywilnych praw skarżących. W ocenie skarżących zarzut nieprawidłowości prowadzenia postępowania przez organ administracyjny tyczy się skrótowej argumentacji zastosowanej w toku rozpoznawania quasi-odwołania. Argumentacja ta sprowadza się do powtórzenia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia poglądów prawnych organu zastosowanych przy pierwszym rozpatrywaniu żądania skarżących. Całkowicie natomiast pominięto zarówno orzecznictwo powołane w wywodach wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i wskazany w tymże wniosku nowy dowód. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61a § 1 "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.". Minister Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r. podzielił wcześniejszy pogląd tego samego organu , że skarżący nie mają interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Urząd Miasta W. w dniu [...] listopada 1987r. stwierdzającego przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha , w części dotyczącej obecnej działki nr[...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ podkreślił , że wnioskodawcy nie przedłożyli do akt sprawy żadnych dokumentów , które pozwalałyby przyjąć, że do wymienionej działki gruntu przysługuje im jakikolwiek prawno - rzeczowy tytuł prawny. Powyższe , oraz fakt, że nie byli adresatami kwestionowanej decyzji lub ich następcami prawnymi , przesądza , że nie wykazali istnienia własnego interesu prawnego do wszczęcia postępowania. Nie jest nim fakt zajęcia fragmentów działki nr [...] oraz dążenie do ich zasiedzenia. Wskazany pogląd w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. jeżeli z podania osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wówczas wprost wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Chyba , że brak tego interesu jest niewątpliwy i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Z uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do skutecznego zainicjowania postępowania przez siebie wnioskowanego. Wbrew zarzutom i argumentom skargi , Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej , w pełni podziela pogląd , że nieformalne objęcie przed laty , przez wnioskodawców w samoistne posiadanie konkretnych fragmentów spornej nieruchomości , ich ogrodzenie a następnie wystąpienie o uregulowanie prawa własności do nich w drodze zasiedzenia, nie stanowi dowodu na istnienie po ich stronie interesu prawnego w tej sprawie , w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a powinien bowiem wynikać dla danej osoby z konkretnego przepisu prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący zaś niewątpliwie posiadają w rozpoznawanej sprawie interes , który jednakże ma , zdaniem Sądu, charakter faktyczny, gdyż żądane przez nich stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Urząd Miasta W. w dniu [...] listopada 1987r. stwierdzającego przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha , w części dotyczącej obecnej działki nr [...] , pozostaje w bezpośrednim związku z toczącymi się z ich inicjatywy , postępowaniami o zasiedzenia jej fragmentów. Z przysługiwania natomiast interesu faktycznego nie wynika dla wnioskodawców jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać. Skoro zatem istniejący po stronie skarżących interes faktyczny nie tworzy dla nich legitymacji procesowej , to uznać należy , że zaskarżone postanowienie, oraz postanowienie je poprzedzające odpowiadają prawu. W tych warunkach należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.