II SAB/Sz 13/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu w części dotyczącej udostępnienia wymienionych umów : z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] ; II. zobowiązuje Wójta do rozpatrzenia w pozostałej części wniosku M. K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wójta na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] M.K. zwrócił się do Urzędu Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii umów zleceń i o dzieło zawartych przez Wójta Gminy z okresu ostatnich trzech lat. Wobec braku odpowiedzi organu M.K., pismem z dnia [...], wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa W odpowiedzi organ, pismem z dnia [...] poinformował, że informacja w zakresie wskazanym we wniosku zostanie udostępniona do dnia [...]. Nawiązując do wcześniejszej korespondencji Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] poinformował wnioskodawcę o ustaleniu [...] umów spełniających kryteria określone we wniosku. W tych okolicznościach organ wyraził zamiar zwrócenia się do osób fizycznych i przedsiębiorców, będących stronami umów, o wyrażenie zgody na ujawnienie ich treści. Jednocześnie organ zwrócił się do wnioskodawcy z zapytaniem, czy deklaruje sfinansowanie przesyłek organu, zakreślając siedmiodniowy termin na udzielenie odpowiedzi. W odpowiedzi M.K. podał, że jego wniosek nie zawiera szczególnej formy udostępnienia informacji i w jego ocenie nie stwarza konieczności przetworzenia danych celem przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, zatem jego zdaniem, brak było podstaw do uzależnienia jej udostępnienia od partycypowania w kosztach przez wnioskodawcę. Wójt Gminy pismem z dnia [...], uznając za zasadne żądanie określone we wniosku, ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o zadeklarowanie poniesienia kosztów związanych z realizacją złożonego wniosku. W odpowiedzi M.K. podtrzymał swoje stanowisko. Wójt Gminy skierował do skarżącego kolejne pismo z dnia [...], w którym przytoczył stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszące się do problematyki dotyczącej udostępniania informacji publicznej. M.K. w odpowiedzi na powyższe wezwał organ do natychmiastowego udostępnienia informacji, o które wnosił we wniosku z dnia [...], a następnie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...], przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej (skarga z dnia [...] wpłynęła do organu [...]). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie, a także o ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że realizując zasadę dostępu obywateli do informacji publicznej podjął działania zmierzające do uzyskania stanowiska osób, których dane osobowe znajdują się w treści żądanych przez skarżącego dokumentów, co do rezygnacji z prawa ochrony prywatności, polegające na wysłaniu 40 zapytań w tej sprawie. Uzyskał 10 odpowiedzi o wyrażeniu zgody na udostępnienie danych, 19 odpowiedzi odmownych, zaś 11 pism pozostało bez odpowiedzi. Organ podkreślił, że informacja publiczna związana z podmiotami, które zrezygnowały z przysługującego im prawa została skarżącemu udostępniona. Zarządzeniem z dnia [...] sąd zobowiązał Wójta Gminy do niezwłocznego wskazania sposobu oraz terminu, w jakim organ udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie 10 umów stosownie do oświadczenia zawartego w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na wezwanie organ wyjaśnił, że w dniu [...] przekazał wnioskodawcy, w sekretariacie Urzędu Gminy, informację odnoszącą się do 16 umów oraz przedłożył oświadczenie pracownika Urzędu Gminy o przekazaniu kserokopii wymienionych w nim umów. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę oraz wyjaśnił, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji, dopiero po jej wniesieniu doręczył skarżącemu 16 umów, w których zawarte były dane osobowe kontrahentów. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że nic nie stało na przeszkodzie, by wcześniej udostępniono informację publiczną, a w sytuacji gdyby organ uznawał dane osobowe za chronione, wówczas winien wydać stosowną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powołanej ustawy. Przedmiot skargi M.K. stanowi bezczynność Wójta Gminy polegająca na nieudostępnieniu, żądanych w piśmie z dnia [...], umów o dzieło i umów zlecenia zawartych przez ww. organ w okresie trzech lat. Na wstępie, odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w szczególności wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zatem skarga na bezczynność w tym przedmiocie może zostać złożona w każdym czasie (por. post. NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10, Lex nr 672923). W tej sytuacji wniosek organu o odrzucenie skargi uznać należało za chybiony. Udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa - ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej zwanej "u.d.i.p.". Identyfikacja określonego we wniosku dokumentu jako informacji publicznej determinuje konieczność jego udostępnienia, natomiast jeżeli w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Środkiem przysługującym w tej sytuacji osobie domagającej się udostępnienia informacji publicznej jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania ( art.149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu (art.61 Konstytucji RP) do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem jest organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a ponadto żądanie skarżącego dotyczące przedstawienia kserokopii umów cywilnoprawnych odnosi się do tego rodzaju dokumentów, które mają charakter informacji publicznej (kwestia ta nie budziła również wątpliwości organu). Udzielenie informacji publicznej traktowane jest jako załatwienie sprawy w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa udostępnienia żądanej informacji, jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność - dotyczy to także sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do ustalenia, czy właściwy w sprawie podmiot pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku. Dopiero załatwienie sprawy w sposób wyżej nakreślony, powoduje ustanie stanu bezczynności. Sąd rozpatrując skargę dotyczącą bezczynności bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Pismo M.K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej wpłynęło do organu w dniu [...]. Pomimo wymiany korespondencji między stronami, organ dopiero w dniu [...], czyli po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu [...], udostępnił skarżącemu informację w zakresie 16 umów, w pozostałym zakresie informacja do dnia rozstrzygania przez sąd nie została udzielona, organ nie wydał także decyzji odmownej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieuprawnione i niemożliwe jest zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana, nawet jeśli czynność tą podjęto z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. post. NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, dostępne w Lex nr 54517) W tej sytuacji sąd stwierdzając, że zobowiązany organ po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez sąd częściowo załatwił sprawę poprzez udostępnienie konkretnych umów, umorzył postępowania sądowe w tym zakresie, o czym orzekł w pkt I wyroku, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego Wójt Gminy, uznając za zasadne żądanie skarżącego, uzależnił udostępnienie informacji od zdeklarowania przez wnioskodawcę zamiaru sfinansowania czynności organu poprzez zwrócenie kosztów korespondencji kierowanej do stron umów w celu wyrażenia zgody na udostępnienie ich danych, co wynika z pism organu z dnia [...]. Taki sposób załatwienia wniosku skarżącego, zdaniem sądu, stanowi o bezczynności organu bowiem organ uznając, że żądana informacja mieści się w obszarze definiowanym jako informacja publiczna i posiadając tą informację, winien udostępnić skarżącemu ją w drodze czynności materialno-technicznej, czyli poprzez nieodpłatne wykonanie żądanych kserokopii i mógł to uczynić pod warunkiem jednak zachowania w tajemnicy danych identyfikujących osoby (fizyczne i prawne) będące stronami umów np. poprzez tzw. anonimizację (bez konieczności ograniczenia dostępu do żądanych informacji z przyczyn określonych w art. 5 ustawy). Jedynie w sytuacji gdyby organ miał ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, znaleźć zastosowanie mógłby tryb określony w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl którego podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Następnie podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 ustawy). Skoro przepisy ustawy nie przewidują możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy, to tym bardziej podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia opłaty w przypadku nie określonym w art.15 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2781/12, publ. Lex nr 1339621). W tym stanie rzeczy, sąd uwzględnił w punkcie II swojego orzeczenia skargę w przedmiocie bezczynności organu oraz zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania w pozostałej części wniosku M.K., stosownie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wniosku skarżącego dotyczącego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie wyjaśnienia wymaga, że w procedurze sądowoadministracyjnej brak jest regulacji prawnej uprawniającej sąd do takiego działania. Odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna pracownika organu administracji, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, została przewidziana w art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zaś odpowiedzialność karna w art.23 u.d.i.p. Odnosząc się do punktu III orzeczenia podkreślić należy, że częściowe udostępnienie żądanej informacji publicznej przez skarżony podmiot, nie zwalnia jednak sądu z dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dla którego uznania nie jest wystarczające samo przekroczenie przez zobowiązany podmiot ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość naruszenia. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zobowiązany organ, mimo uznania zasadności żądania skarżącego, podejmował szereg czynności mających cechy celowej opieszałości i ignorowania obowiązków nałożonych ustawą, a w rezultacie pomimo wymiany korespondencji dopiero po złożeniu skargi i tylko częściowo załatwił wniosek skarżącego. W przedmiocie kosztów sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.