III SA/Lu 771/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego na podstawie artykułu 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (dalej: spółka [...]), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 29 maja 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 maja 2013 r. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili kontrolę w miejscu prowadzenia działalności handlowej w [...] przez spółkę K. Kontrola została zarządzona w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 124 z późn. zm.) i przeprowadzona była bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.s.d.g.). Z protokołu kontroli wynika, że trwała ona jedynie w dniu 22 maja 2013 r. od godziny 13.10 do godziny 17.00, przeprowadzona była w obecności pracownika kontrolowanego i zakończyła się sporządzeniem protokołu. W dniu 27 maja 2013 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wpłynął sprzeciw wniesiony przez spółkę K. na podstawie art. 84c u.s.d.g. Sprzeciw ten został wysłany pocztą w [...] w dniu 22 maja 2013 r. Z akt sprawy, w tym z protokołu kontroli nie wynika, aby przed zakończeniem czynności kontrolnych złożony został inny sprzeciw albo pisemne lub jakiekolwiek inne zawiadomienie kontrolujących o wniesieniu sprzeciwu. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 maja 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu, stwierdzając, że sprzeciw jest bezprzedmiotowy, ponieważ kontrola została zakończona w dniu 22 maja 2013 r., a więc przed dniem wpływu sprzeciwu do organu kontrolującego. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymując w mocy wymienioną wyżej decyzję po rozpatrzeniu odwołania spółki K., uznał za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie budzi wątpliwości, że sprzeciw został złożony po zakończeniu kontroli. Przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, a wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki dotyczące przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych będących w toku. Analiza przepisów u.s.d.g. nie pozostawia wątpliwości, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może wywołać skutków. Brak jest bowiem możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie wydania postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność, a także powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 4 października 2011 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1532/10, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w zakresie dotyczącym wniesionego sprzeciwu prawidłowo zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka K. wniosła o uchylenie decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 29 maja 2013 r., zarzucając: 1/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: a/ art. art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu naruszających prawa strony oraz przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i odwołania, w tym zarzutu odnoszącego do rozpoznania sprzeciwu po upływie wymaganego ustawą terminu; b/ art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe; 2/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego: a/ art. 84c ust. 9 i ust. 12 u.s.d.g. poprzez rozpatrzenie sprzeciwu po upływie terminu 3 dni na jego rozpatrzenie, podczas gdy po upływie tego terminu z mocy prawa winien zajść skutek równoznaczny z wydaniem postanowienia, którym mowa wart. 84c ust. 9 pkt. 1 u.s.d.g.; b/ art. 84c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i celowe niewstrzymanie czynności kontrolnych po wniesieniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu i następnie formalne zakończenie kontroli (mimo wniesionego sprzeciwu), czym następnie organ uzasadniał umorzenie postępowania z powodu zakończenia kontroli; c/ art. 84c ust. 9 u.s.d.g. i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu z jednoczesnym odstąpieniem od wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i w związku z tym podlegała odrzuceniu. Sąd administracyjny bada na pierwszym miejscu dopuszczalność wniesionej skargi, w tym ze względu na materię sprawy, w której skarga została złożona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwością rzeczową sądu administracyjnego objęte są przede wszystkim sprawy określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 5 P.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt (decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu) został wydany w postępowaniu kontrolnym uregulowanym w rozdziale 5 u.s.d.g. "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy". Instytucja wspomnianego wyżej sprzeciwu uregulowana została w art. 84c u.s.d.g. Zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Według art. 84c ust. 2 i 3 i 4 ustawy sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę w terminie 3 dni roboczych zasadniczo od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Zgodnie z art. 84c ust. 5 u.s.d.g. wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia. Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84c ust. 9 u.s.d.g. stanowiąc, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Należy w tym miejscu wskazać, że jedynie przytoczony przepis określa sposób rozstrzygnięcia sprzeciwu. Prawidłowe odczytanie znaczenia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie i rozstrzygnięcie sprzeciwu może nastąpić tylko w czasie biegu czynności kontrolnych. Wniosek taki wzmocniony jest treścią art. 84c ust. 12 u.s.d.g., według którego nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Według art. 84c ust. 10 ustawy na postanowienie, o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. W art. 84c ust. 16 u.s.d.g. uregulowany został tryb postępowania przy rozpatrzeniu sprzeciwu i rozstrzygnięciu zażalenia. Według tego przepisu do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy K.p.a. Pojawiające się w orzecznictwie sądów wątpliwości interpretacyjne co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, a także na inne akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczące sprzeciwu, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt II GPS 3/13 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Według tej uchwały na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta expressis verbis dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu (bez wskazania w treści uchwały formy tego rozstrzygnięcia), ale w rzeczywistości ma znaczenie szersze, bowiem dotyczy wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Dotyczy zatem nie tylko rozstrzygnięcia sformułowanego jako odmowa rozstrzygnięcia sprzeciwu niezależnie od formy rozstrzygnięcia, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, ale także decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu oraz postanowień wydanych po merytorycznym rozpatrzeniu sprzeciwu (o odstąpieniu od czynności kontrolnych i o kontynuowaniu czynności kontrolnych). Takie rozumienie uchwały wynika z oparcia jej na stwierdzeniu, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Kontrola będąca instrumentem ustalenia stanu faktycznego i porównania z przyjętym wzorcem prawidłowego działania, nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 K.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 K.p.a. Właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego. To, że w orzecznictwie przyjmuje się właściwość sądu administracyjnego, gdy regulacja ustaw materialnoprawnych przyjmuje formę decyzji lub postanowienia, wynika z przedmiotu rozstrzygnięcia, a nie z samej formy rozstrzygnięcia. Okoliczność, że w badanej sprawie rozstrzygnięcia obydwu organów miały formę decyzji nie ma więc przesądzającego znaczenia, bowiem istotne jest, że rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu kontrolnym, nie będącym postępowaniem administracyjnym. W szczególności rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organy w nieprawidłowej formie decyzji nie powoduje, że otwiera się w ten sposób droga do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w ustalonym przez organy stanie faktycznym niniejszej sprawy, to jest w sytuacji wniesienia sprzeciwu po zakończeniu kontroli, właściwą formą rozstrzygnięcia powinno być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 84c ust. 16 u.s.d.g. Należy podkreślić, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA oprócz tego, że jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ma także ogólną moc wiążącą sądy administracyjne, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt II FSK 824/10). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko przedstawione w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2013 r. Odmienność sposobu rozstrzygnięcia w sprawie, w której wydana została uchwała oraz w niniejszej sprawie (odpowiednio: postanowienie od odmowie rozpatrzenia sprzeciwu i decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu), przy jednakowym ustaleniu przez organy, że sprzeciwy zostały wniesione po zakończeniu kontroli, nie daje podstawy do stwierdzenia, że uchwała nie ma w niniejszej sprawie mocy wiążącej w rozumieniu art. 269 § 1 P.p.s.a. Jak bowiem wcześniej wyjaśniono, uchwała ta powinna być odczytywana jako dotycząca wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Podsumowując należy stwierdzić, że na umorzenie postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.