II GSK 5/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 624/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 624/12 oddalił skargę M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r., nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W wyniku wznowienia postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] przyznającą M. W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 5.179,24 zł oraz odmówił ich przyznania z uwagi na to, że wielkość ekonomiczna jej gospodarstwa nie uprawniała do tego rodzaju pomocy finansowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Prezes ARiMR ustalił, że M. W. pobrała nienależnie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 9.967,99 zł. Organ powołał się na wyniki kontroli w gospodarstwie z dnia [...] grudnia 2005 r. i stwierdził, że skoro gospodarstwo nie kwalifikowało się do przyznania płatności, to fakt ten stanowi samoistną przesłankę żądania ich zwrotu. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezes ARiMR po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę żądania zwrotu płatności stanowiła decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2007 r., która nie podlega weryfikacji w tym postępowaniu, więc zarzuty co do kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2005 r. nie mogły zostać rozpatrzone. Skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ był zobowiązany do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności. W skardze do WSA w W. M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentowała, że nie mogła wywiązać się z obowiązków warunkujących przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego z uwagi na wystąpienie suszy. O przyczynach niewykonania tych obowiązków poinformowała organ składając kolejny wniosek i wskazując w jego treści na zmianę okoliczności, lecz organ odmówił przyjęcia tegoż wniosku. O zaistniałym stanie rzeczy organ został też poinformowany ustnie. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. WSA w W. skargę oddalił. Powołując się na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) Sąd I instancji wskazał, że Prezes ARiMR ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Wypłacone skarżącej nienależnie środki finansowe pochodziły ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz funduszy krajowych. Sąd I instancji powołał również treść przepisów prawa normujących zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i stwierdził, że skoro decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. ustalił w oparciu o wyniki kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2005 r., że gospodarstwo skarżącej nie kwalifikowało się do uzyskania pomocy finansowej z uwagi na niewłaściwą wielkość ekonomiczną i uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. przyznającą płatności oraz orzekł o odmowie ich przyznania, to płatność przyznana, a także wypłacona skarżącej na mocy uchylonej decyzji stała się nienależna, więc musi być zwrócona. II Skargę kasacyjną złożyła M. W. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o: 1. uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zobowiązanie tego Sądu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. z uwagi na fakt, że wynik tego postępowania ma wpływ na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o 2. zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. z uwagi na fakt, że wynik tego postępowania ma wpływ na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego i następnie po rozstrzygnięciu tego zagadnienia wstępnego uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o 3. uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 4. przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną przez radcę prawnego w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy, przy czym wynagrodzenie to nie zostało zapłacone ani w całości, ani w części; 5. na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla oceny zasadności skargi, podczas gdy fakt istnienia w obrocie prawnym tej decyzji miałby w sprawie ewidentny wpływ na treść wyroku Sądu I instancji; 2. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. stanowi decyzję wydaną w granicach niniejszej sprawy, stanowiąc wprost podstawę do rozstrzygnięcia podjętego zaskarżoną decyzją w znaczeniu proceduralnym, co przy jednoczesnym oczywistym fakcie jej wadliwości stanowić musiało podstawę do podjęcia odpowiednich działań przez Sąd I instancji w trybie przywołanego przepisu; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie zawiera w ogóle oceny kwestii zagadnienia wstępnego w postaci postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak również oceny zasadności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w związku z tym postępowaniem, pomimo że okoliczność ta była w sprawie podnoszona przez skarżącą. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd powinien zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia przez organ wniosku z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. W sytuacji, gdy wydanie decyzji zaskarżonej do Sądu było uzależnione od istnienia w obrocie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., co do której wszczęto postępowanie nieważnościowe, z tego powodu należało przyjąć, że w tej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Oznacza to, że Sąd wyrokował przedwcześnie. Przy uznaniu, że Sąd I instancji nie wyrokował przedwcześnie, postępowanie kasacyjne powinien zawiesić NSA do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., a następnie po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego podjąć postępowanie i uchylić zaskarżony wyrok. Zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy także dlatego, że Sąd powinien zastosować art. 135 p.p.s.a. i uchylić decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., ponieważ mieści się ona w granicach sprawy oraz jest oczywiście wadliwa. Nadto Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do istnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. przez co naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bo nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Prezes ARiMR skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r. M. W. uzupełniła skargę kasacyjną formułując wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r., jak również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenie dowodu i wystąpienie przez NSA do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. o nadesłanie uwierzytelnionego odpisu decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] stwierdzającej w całości nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wyjaśniła, że skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, zgłoszone pierwotnie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego straciły sens i w tej sytuacji NSA powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, ponieważ podstawa dla organu do żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności odpadła. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M. W. podnosi zarzut naruszenia prawa procesowego, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez niezastosowanie w postępowaniu przed Sądem I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i niezawieszenie postępowania przed tym Sądem w sytuacji, gdy wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylającej decyzję przyznającą skarżącej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i odmawiającej przyznania tej płatności, w sytuacji gdy ta decyzja była podstawą do orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych płatności, co ostatecznie orzeczono w decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r., a ta decyzja stała się przedmiotem skargi do WSA w W. i w tej sprawie zapadł wyrok objęty skargą kasacyjną. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała także na naruszenie przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieobjęcie przez Sąd I instancji kontrolą decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do kwestii zagadnienia wstępnego jakie pojawiło się w sprawie w związku z wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Skarga kasacyjna M. W. ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają prawne uzasadnienie. W ocenie NSA trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi M. W., w sytuacji gdy na rozprawie przez tym Sądem pełnomocnik skarżącej złożył oświadczenie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zażądał zawieszenia postępowania sądowego. Z treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika uprawnienie sądu do zawieszenia postępowania z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na tej podstawie powinno mieć miejsce zawsze, gdy jest to uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (zob. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt I FZ 164/06, Lex Polonica nr 415565). Stanowisko takie znajduje akceptację w doktrynie, która podkreśla, że sąd korzystając z podstawy zawieszenia określonej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien mieć na względzie możliwość wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowego (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 209), a to oznacza, że przesłanka prejudycjalna z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być ujmowana w sposób szeroki. W rozpoznawanej sprawie byt prawny decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., a więc tej w której odmówiono wnoszącej skargę kasacyjną płatności dla gospodarstwa niskotowarowego miał podstawowe i istotne znaczenie dla decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności, czyli tej która stała się przedmiotem skarżonego wyroku. Wprawdzie decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie jest prawnym warunkiem wydania decyzji zwrotowej, ale niewątpliwie ustalenia stanu faktycznego wynikające z treści tej decyzji (z dnia [...] kwietnia 2007 r.) są istotnym elementem rozstrzygnięcia o zwrocie, z tego powodu, że organ wydając decyzję o zwrocie jest związany ustaleniami decyzji odmawiającej płatności, w tym znaczeniu, że musi przyjąć jako okoliczność pewną, że wypłacone na podstawie decyzji płatności, tej która zostaje uchylona na skutek wznowionego postępowania, w którym ostatecznie orzeczono o odmowie ich przyznania, są płatnościami wypłaconymi nienależnie. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych organy Agencji mają obowiązek wydania decyzji nakazującej zwrot tych należności. Zatem związek bezpośredni między decyzją orzekającą o zwrocie płatności, a decyzją uchylającą decyzję przyznającą płatności i orzekającą o odmowie ich przyznania jest niewątpliwy co do skutków związanych z tak określonymi postępowaniami. W konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja nakładająca obowiązek zwrotu płatności nie może być uznana za rozstrzygnięcie prawnie poprawne, jeżeli z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana decyzja orzekająca o uchyleniu decyzji przyznającej płatności i orzekająca o odmowie ich udzielenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zatem Sąd I instancji nie zawieszając postępowania ze skargi M. W. naruszył treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a jego działanie naruszało zasady ekonomiki procesowej, co dobitnie potwierdza decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., a więc tego rozstrzygnięcia, w oparciu o które wydane zostały decyzje objęte skargą kasacyjną oraz wyrok WSA w W. będący przedmiotem skargi kasacyjnej. W kontekście tych uwag zarzut pierwszy skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia przez wyrok Sądu I instancji treści art. 135 p.p.s.a. polegający na niezastosowaniu tego przepisu i nieobjęciu przez Sąd kontrolą decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zauważyć należy, że sprawa kontroli decyzji orzekających o zwrocie nienależnie pobranych płatności nie jest tożsama prawnie ze sprawą przyznania tych płatności, a w szczególności z decyzją zapadłą w postępowaniu wznowieniowym w zakresie przyznania płatności. Z materialnoprawnego ale i formalnego punktu widzenia są to różne sprawy administracyjne, a skoro tak to Sąd I instancji nie miał prawnej możliwości orzekania w zakresie wskazanym w zarzucie kasacyjnym, bo takim działaniem naruszyłby treść art. 135 p.p.s.a., gdyż sąd może podejmować przewidziane ustawą środki we wszystkich postępowaniach, ale w granicach danej sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bo decyzje wskazane przez wnoszącą skargę kasacyjną wydane są w różnych sprawach, a podobieństwo tych spraw wynika tylko z faktu, że dotyczą one konkretnej płatności, co nie może być utożsamiane z prawnym wymogiem określonym w treści art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną NSA nie mógł orzekać zgodnie z wnioskiem skarżącej w trybie art. 188 p.p.s.a., a więc objąć kontrolą zaskarżonych decyzji. Wskazać należy, że treść tego przepisu jest jednoznaczna i pozwala Sądowi II instancji orzekać o przedmiocie skargi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, to orzekanie w sposób określony treścią art. 188 p.p.s.a. jest niedopuszczalne, w szczególności dlatego, że niezawieszenie postępowania przez WSA w W. jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania należy orzec stosownie do treści art. 242 w zw. z art. 199 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie w tej materii należy do Sądu I instancji.