III SA/Gd 43/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skarg M. G. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 1071 (tysiąc siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonymi postanowieniami z dnia 27 listopada 2013 r. (nr [...],[...],[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażaleń przez M. G. na postanowienia Starosty wydane w dniu 6 września 2013 r. (odpowiednio: nr [...], nr [...], nr [...]). Rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Trzema postanowieniami z dnia 6 września 2013 r. (nr [...], nr [...], nr [...]) Starosta odmówił Mariuszowi G. (dalej: "strona", "skarżący"), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] przy ul. [...] w P., [...] C., wszczęcia postępowań w przedmiocie przyznania wynagrodzenia z tytułu kosztów dozoru i przechowywania: 1/ pojazdu marki Polski Fiat 126p o nr rej. [...], usuniętego z drogi dnia 16 września 2003 r. w miejscowości C.; 2/ roweru, usuniętego z drogi dnia 22 grudnia 2006 r. w miejscowości S. oraz 3/ pojazdu marki Ford Escord GL o nr rej. [...], usuniętego z drogi dnia 15 sierpnia 2010 r. w miejscowości C. Strona złożyła zażalenia na ww. postanowienia. Postanowieniami z dnia 27 listopada 2013 r. (nr [...], nr [...], nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 134 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażaleń. W uzasadnieniach organ wskazał, że postanowienia Starosty z dnia 6 września 2013 r. doręczone zostały pełnomocnikowi strony w dniu 10 września 2013 r. (w sprawie o nr [...] pierwszoinstancyjne postanowienie doręczone zostało w dniu 11 września 2013 r.). Postanowienia te zawierały prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia zażalenia w terminie 7 dni za pośrednictwem Starosty. Termin na wniesienie zażaleń na postanowienia upłynął zatem z dniem 17 września 2013 r. (w sprawie o nr [...] termin ten upłynął w dniu 18 września 2013 r.), tymczasem pełnomocnik strony złożył zażalenia w Kancelarii Starostwa Powiatowego w C. dopiero w dniu 25 września 2013 r. Organ podkreślił, że zażalenia nie zawierają żądania przywrócenia terminu do ich wniesienia oraz nie przedstawiają żadnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że opóźnienie w złożeniu zażaleń nastąpiło z przyczyn niezawinionych. M. G. zaskarżył opisane wyżej postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się ich uchylenia. W uzasadnieniach podniósł, że organ drugiej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny dotyczący wniesienia środków odwoławczych. Twierdził, że zażalenia zostały wniesione w terminie i za pośrednictwem poczty, a nie jak utrzymuje organ, osobiście. Na dowód tego do skarg załączył skan koperty adresowanej do Starostwa Powiatowego w C., z adnotacją o nr spraw oraz pieczątką placówki nadawczej, wskazującą dzień nadania – 16 września 2013 r. W ocenie skarżącego sposób procedowania organu narusza jego prawa. W szczególności wskazał, że po wniesieniu zażaleń Starosta przekazał akta do organu odwoławczego nie podając w jaki sposób zostały one wniesione. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze - pismami z dnia 30 października 2013 r. - poinformowało pełnomocnika skarżącego, że z uwagi na zawiłość spraw i wielość zarzutów zażalenia zostaną rozpatrzone w terminie późniejszym, tj. do dnia 30 listopada 2013 r. W piśmie tym nie wspomniano, że są jakiekolwiek wątpliwości, co do terminu wniesienia zażaleń. Z akt spraw wynika, że w dniu 27 listopada 2013 r. została przeprowadzona rozmowa telefoniczna pomiędzy Starostą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym, przy czym nie wiadomo kto taką rozmowę prowadził i jaka była jej treść. Następstwem rozmowy było wysłanie przez Starostę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pisma z dnia 27 listopada 2013 r. Pełnomocnik skarżącego nie został poinformowany o treści tego pisma. W sprawach istniały wątpliwości dotyczące sposobu wniesienia środka odwoławczego oraz terminu wniesienia i pismo z dnia 27 listopada 2013 r. tych wątpliwości nie rozstrzyga. Z jednej strony w piśmie jest stwierdzenie, że pisma dostarczono osobiście, a na końcu że korespondencję dostarczono bez koperty. W piśmie jest mowa o przeprowadzeniu rozmowy z pracownikiem Biura Obsługi Interesanta i można przyjąć, że rozmowa miała miejsce w dniu 27 listopada 2013 r., tj. dwa miesiące po wniesieniu zażalenia. W tej sytuacji skarżący poddaje w wątpliwość fakt, iż tylko taka rozmowa wystarczyła do wydania zaskarżonego postanowienia, a nie przeprowadzono dowodu z zapisów w dzienniku korespondencji. Zdaniem skarżącego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ powinien szerzej poinformować skarżącego i umożliwić mu wniesienie środków dowodowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego związanego ze sposobem oraz terminem wniesienia zażalenia, np.: dokonania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pracownika Biura Obsługi Interesanta, dowodu z dziennika korespondencji, dowodu ze wskazanej koperty, dowodu z przesłuchania pełnomocnika na okoliczność sposobu wniesienia odwołania, dowodu z przesłuchania osób, które odbyły rozmowę telefoniczną, o której mowa wyżej. Na koniec skarżący stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 6 września 2013 r., w rzeczywistości jest decyzją administracyjną umarzającą postępowanie. Akta sprawy i podejmowane przez organ czynności wskazują, że toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony, a takiego już toczącego się postępowania, nie można kończyć postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, co najwyżej umorzeniem postępowania w formie decyzji, na którą przysługuje odwołanie w terminie 14 dni. Bez wątpienia termin ten, nawet przy przyjęciu niezgodnych z prawdą informacji udzielonych przez organ pierwszej instancji, został zachowany. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazało dodatkowo, że przedłożona przez skarżącego kserokopia koperty, której zgodność z oryginałem potwierdził jego pełnomocnik będący radcą prawnym budzi zastrzeżenia. Zażalenie wpłynęło bowiem w dniu 25 września 2013 r., natomiast potwierdzenia dokonano dopiero w dniu 18 grudnia 2013 r. Kopia koperty jest nieczytelna. Ponadto Starostwo Powiatowe w C. wyjaśniło, że przedmiotowe zażalenia dostarczono bez koperty i bez pośrednictwa jakiegokolwiek operatora pocztowego. Prowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego nie mogłoby wpłynąć na rozstrzygnięcia spraw. W sprawie nie mogą być uwzględnione zarzuty, które dotyczą postanowień Starosty z dnia 6 września 2013 r. Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. Sąd – na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - postanowił połączyć do wspólnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: III SA/Gd 43/14, III SA/Gd 44/14, III SA/Gd 86/14 i prowadzić łącznie jedne akta pod sygnaturą III SA/Gd 43/14. Ponadto na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał, że posiada kserokopię koperty, ponieważ nie miał środków na wysłanie listu poleconego i poprosił o jej skserowanie. Przesyłkę tę nadał osobiście w placówce pocztowej w R., która w jego ocenie podlega pod placówkę pocztową w C., stąd taka treść pieczątki nadawczej na kopercie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Skargi okazały się zasadne i podlegają uwzględnieniu przez Sąd. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są trzy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. (o nr: [...];[...] oraz [...]), stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Podstawą prawną zaskarżonych postanowień był art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się także odpowiednio w przypadku, gdy środkiem zaskarżenia w danej sprawie jest zażalenie (art. 144 k.p.a.). W art. 134 k.p.a. zostały uregulowane typy rozstrzygnięć wieńczących postępowanie zainicjowane przed organem II instancji (organem odwoławczym) już na jego wstępnym etapie (przed wejściem sprawy w fazę postępowania jurysdykcyjnego). Pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym dotyczy bowiem badania przesłanek formalnych dopuszczalności złożonego odwołania, m.in. zachowania terminu do wniesienia odwołania czy zażalenia. Okoliczność, iż wydane w takim przypadku rozstrzygnięcie ma charakter wyłącznie procesowy (formalny) nie zwalnia organów z należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla wydania takiego rozstrzygnięcia, tj. ustalenia daty skutecznego doręczenia stronie zaskarżanego w toku instancji rozstrzygnięcia a także daty wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, gdyż bezsporne - poparte należycie zebranym i ocenionym materiałem dowodowym - ustalenie tych dat może stanowić podstawę do zakończenia postępowania odwoławczego w fazie wstępnej albo dopuszczenia sprawy do merytorycznej oceny w fazie postępowania jurysdykcyjnego przed organem odwoławczym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa wyżej, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowych rozstrzygnięć. Z akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że po wniesieniu przez skarżącego zażaleń organ ten powziął wątpliwości co do sposobu, a w konsekwencji terminowości ich wniesienia. Świadczy o tym pismo Starosty z dnia 27 listopada 2013 r. złożone tego samego dnia w Kolegium, z którego wynika, że zostało sporządzone "w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej z dnia 27 listopada 2013 r. (....)". Istotna dla sprawy okoliczność – to znaczy - w jaki sposób i w jakim dniu wniesione zostały do organu I instancji zażalenia, nie została szczegółowo omówiona w uzasadnieniach do zaskarżonych postanowień. Organ wskazał w nich jedynie, że "zażalenia zostały złożone przez pełnomocnika strony w Kancelarii Starostwa Powiatowego w dniu 25 września 2013 r." W tym miejscu przypomnieć należy, co ma znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości procedowania przez Sąd, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przekazanych akt sprawy wynika w sposób bezsporny jedynie to, że wszystkie trzy omawiane zażalenia, noszące datę sporządzenia 14 września 2013 r., wpłynęły do Starostwa Powiatowego w C. w dniu 25 września 2013 r. i zarejestrowane zostały w dzienniku korespondencji pod nr: [...], [...] oraz [...]. Tak odnotowano bowiem na pieczęci Urzędu (prezentacje). Nie odnotowano tam natomiast, czy pisma wpłynęły za pośrednictwem operatora pocztowego czy też zostały złożone osobiście w Urzędzie. Ponieważ organ I instancji przesyłając zażalenia organowi odwoławczemu w dniu 1 października 2013 r. w piśmie przewodnim zawarł jedynie informację, że nie zostały one uwzględnione przez ten organ, bez odniesienia się do kwestii dochowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia, zatem ocenić należy, że istotne okoliczności faktyczne, tj. data wniesienia zażaleń nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób dostateczny. W ocenie Sądu - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - pismo Starosty z dnia 27 listopada 2013 r. nie wyjaśnia jednoznacznie omawianej kwestii. W piśmie tym wskazano, że: "(...) w wyniku rozmowy z pracownikiem Biura Obsługi Interesanta tutejszego organu ustalono, iż korespondencja (zażalenia) dotycząca spraw o ww. znakach została doręczona bezpośrednio w Biurze Obsługi Interesanta Starostwa Powiatowego dnia 25 września 2013 r., co zostało potwierdzone stemplem prezentaty oraz parafą. Korespondencję dostarczono bez koperty". W piśmie mającym stanowić kluczowy dowód w sprawie, nie wskazano danych personalnych pracownika, który udzielał informacji i podano, że wniesienie bezpośrednio (przy czym nie użyto określenia osobiście) korespondencji potwierdza stempel prezentaty oraz parafa. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ani treść pieczęci (prezentaty) ani treść parafy (naniesionych adnotacji) nie potwierdzają faktu, że przedmiotowe zażalenia zostały złożone bezpośrednio (osobiście) w Biurze Obsługi Interesanta Starostwa Powiatowego w C. Ze stempla i parafy wynika jedynie, że korespondencja wpłynęła do organu w dniu 25 września 2013., czemu nikt nie przeczy. W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik strony zakwestionował powyższą okoliczność pisząc, że zażalenia wniósł w terminie, gdyż wysłał je w dniu 16 września 2013 r. za pośrednictwem poczty. Z akt administracyjnych sprawy – co zostało powyżej zaznaczone - nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy wniesiono zażalenia, a w szczególności, czy nastąpiło to - jak twierdzą organy obu instancji - w dniu 25 września 2013 r. bezpośrednio w siedzibie organu. Mając to na uwadze należy uznać, iż wydanie zaskarżonych postanowień nastąpiło w oparciu o niewyjaśniony w sposób bezsprzeczny i wszechstronny stan faktyczny. Przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Jeżeli zatem w toku badania terminu wniesienia odwołania wyłonią się niejasności co do stanu faktycznego, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Brak takiego postępowania skutkuje naruszeniem norm art. 7 i art. 77 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do uchylenia postanowienia (zob. G. Łaszczyca [w:] G. Łuszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Warszawa 2010, s. 211 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994/39/14). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania przed Sądem, ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do zarzutów skarżącego, potwierdził, że istotnie - tak jak wskazuje strona skarżąca - ustalając datę wniesienia zażaleń oparł się wyłącznie na informacji przekazanej mu ze Starostwa Powiatowego w C. w ww. piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. i po jej uzyskaniu nie znalazł powodów dla dalszego wyjaśniania tej okoliczności, bowiem "przeprowadzanie dalszych dowodów z wpisów w dzienniku korespondencji, przesłuchania pracownika przyjmującego korespondencję, czy odtwarzanie treści rozmowy telefonicznej między pracownikiem Starostwa i Kolegium nie miałoby wpływu na zmianę stanowiska Kolegium w sprawie, a jedynie przedłużyłoby postępowanie". Takiego poglądu organu odwoławczego nie można zaakceptować. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ odwoławczy nie wezwał jednak M. G. do złożenia oświadczenia na temat daty wniesienia zażaleń. Pełnomocnik strony nie został w trakcie postępowania powiadomiony o wątpliwościach dotyczących sposobu wniesienia pism, a w konsekwencji terminu ich złożenia. Uniemożliwiło to stronie wypowiedzenie się do co istotnej okoliczności sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych wymienionych w treści skargi przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, co należy ocenić w okolicznościach niniejszej sprawy, jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Wątpliwości co do ustaleń odnośnie terminu wniesienia zażaleń pogłębił fakt dołączenia do skarg kserokopii koperty z korespondencją nadaną w dniu 16 września 2013 r. przez pełnomocnika skarżącego do organu I instancji. Nie można wykluczyć, że koperta ta zawierała, jak twierdzi skarżący, zażalenia od postanowień organu I instancji o wskazanych na kopercie numerach, tj. [...];[...] oraz [...]. Odnosząc się wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd zauważa, że pełnomocnik w skardze nie podnosił, że jest w posiadaniu oryginału koperty czy też kopii koperty sporządzonej przez pocztę, ani tym bardziej - kopii koperty potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez pocztę. Przedłożone pismo stanowi bowiem jedynie kserokopię koperty. Potwierdzanie za zgodność z oryginałem z dnia 18 grudnia 2013 r. nie dotyczy jednocześnie samej koperty lecz kserokopii, złożonej przez pełnomocnika jako załącznik do skargi sporządzonej w tej właśnie dacie. Co wskazano wyżej wiarygodność ww. dowodu powinna być jednak rozważona w ramach postępowania administracyjnego, o ile będzie on w tym postępowaniu przeprowadzony na wniosek strony lub z urzędu przez organ. Okoliczność dotycząca sposobu wniesienia zażalenia nie została dostatecznie zweryfikowana przez organ, chociażby poprzez podjęcie albo próby odnalezienia koperty (zgodnie z wersją skarżącego o wniesieniu odwołania za pośrednictwem poczty), albo innego dowodu świadczącego o tym, że skarżący złożył jednak zażalenia osobiście, co w szczególności powinny rozstrzygnąć zapisy dziennika podawczego, który służy rejestracji zarówno korespondencji przesyłanej do organu pocztą, jak i wnoszonej osobiście do organu, z wyraźnym wskazaniem jednego z tych dwóch sposobów. Wbrew przekonaniu organu odwoławczego, dowód w postaci pisma informacyjnego z dnia 27 listopada 2013 r. nie stanowi wystarczającego dowodu na fakt osobistego złożenia zażaleń. W tym względzie Sąd ma również na uwadze to, że informacja Starostwa Powiatowego z dnia 27 listopada 2013 r. nie znajduje potwierdzenia we wcześniejszych pismach tego organu z dnia 30 września 2013 r. tj. skierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismach przewodnich, dołączonych do zażaleń. W pismach tych nie wskazano, aby strona uchybiła terminowi do złożenia zażaleń. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, informując stronę skarżącą pismem z dnia 30 października 2013 r. (nr [...]), że ze względu na zawiłość sprawy i wielość zarzutów podniesionych w odwołaniu przedłuża termin rozpatrywania sprawy do dnia 30 listopada 2013 r. nie zasygnalizowało wobec skarżącego jakichkolwiek wątpliwości, co do terminu wniesienia zażaleń, a wręcz przeciwnie, mogło utwierdzić skarżącego w przekonaniu, że odwołanie zostało złożone w wymaganym terminie i czeka na merytoryczne rozpoznanie. Działanie takie można ocenić jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienia zostały podjęte z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi prawidłowe postępowanie celem ustalenia, czy pełnomocnik strony skarżącej rzeczywiście uchybił 7-dniowemu terminowi do wniesienia zażaleń.