III SA/Gd 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. spraw ze skarg M. G. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 1071 (tysiąc siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniami z dnia 27 listopada 2013 r. wydanymi w sprawach zainicjowanych przez M. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Pomoc Drogowa – Naprawa - Holowanie - Parking Strzeżony" z siedzibą w C.: - Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 6 września 2013 r. nr [...] odmawiające ww. wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania wynagrodzenia tytułem kosztów dozoru i przechowywania roweru usuniętego z drogi w dniu 7 listopada 2007 r. w miejscowości C. (oznaczenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego - [...]); - Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 6 września 2013 r. nr [...] odmawiające ww. wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania wynagrodzenia tytułem kosztów dozoru i przechowywania pojazdu marki VW Golf nr rej. [...] usuniętego z drogi w dniu 12 marca 2007 r. w miejscowości C. (oznaczenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego – [...]); - Samorządowego Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 6 września 2013 r. nr [...] odmawiające ww. wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania wynagrodzenia tytułem kosztów dozoru i przechowywania pojazdu marki Polski Fiat nr rej. [...] usuniętego z drogi w dniu 20 maja 2007 r. w miejscowości N. (oznaczenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego – [...] ). Jako podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 134 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniach wydanych postanowień Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania - wraz z pouczeniem o przysługującym w terminie 7 dni prawie wniesienia zażalenia - zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 10 września 2013 r., a analogiczne postanowienia o numerach [...], w dniu 11 września 2013 r. Zażalenia, opatrzone datą 14 września 2013 r., zostały przez pełnomocnika strony złożone w Kancelarii Starostwa Powiatowego w C. dopiero w dniu 25 września 2013 r., a więc po terminie. Uchybiając terminowi strona nie wniosła jednocześnie o jego przywrócenie i nie wskazała w zażaleniu żadnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że opóźnienie w dokonaniu czynności nastąpiło bez winy strony. W skargach na ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik M. G. zakwestionował poczynione przez organ ustalenia faktyczne dotyczące czasu i sposobu wniesienia zażaleń. Podkreślił, że wbrew stanowisku organu zażalenia nie zostały wniesione osobiście, ale za pośrednictwem poczty w dniu 16 września 2013 r. Do skarg dołączono kserokopię koperty, w której według twierdzeń pełnomocnika zbiorczo nadano zażalenia na postanowienia Starosty. W ocenie skarżącego przebieg postępowań w sprawie potwierdza, że zażalenia nie zostały złożone osobiście oraz że dochowano terminu do ich wniesienia. Starosta przekazał zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazując w piśmie przewodnim w jaki sposób zostały wniesione zażalenia, ani też, że zostały wniesione po terminie. Termin rozpoznania odwołań został przesunięty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na zawiłość spraw, bez poinformowania pełnomocnika o pojawieniu się wątpliwości co do terminu wniesienia zażaleń. Skarżący wskazał, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwości co do sposobu wniesienia zażaleń, na co wskazuje pismo Starosty z dnia 27 listopada 2013 r., organ powinien podjąć czynności faktycznie rozstrzygające wskazaną kwestię - w tym przede wszystkim przeprowadzić dowód z zapisów w dzienniku korespondencji, którego liczba istnieje na prezentacie i gdzie bez wątpienia zawarto informację w jaki sposób pisma zostały wniesione. Skarżący nie został poinformowany o wątpliwościach przez co uniemożliwiono mu wniesienie środków dowodowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, takich jak dowód z koperty, której kserokopię dołączono do skargi. W ocenie pełnomocnika pismo Starostwa Powiatowego z dnia 27 listopada 2013 r. nie stanowi wystarczającego dowodu na to, że zażalenia zostały wniesione osobiście, nie rozstrzyga tej wątpliwości i jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony wskazuje się w nim, że pisma dostarczono osobiście, a z drugiej strony, że korespondencję dostarczono bez koperty. Starostwo Powiatowe w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. wskazało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że okoliczność osobistego wniesienia zażalenia została ustalona na podstawie odbytej w tym dniu rozmowy z pracownikiem Biura Obsługi. Pełnomocnik wyraził wątpliwość, co do wiarygodności złożonego przez pracownika Biura Obsługi oświadczenia, z uwagi na ilość pism wpływających codziennie do organu oraz na czas, jaki upłynął od wniesienia zażaleń a wskazaną rozmową z pracownikiem. Niewątpliwie zaś nie powinno być ono jedynym dowodem, na którym oparto ustalenie co do sposobu i czasu wniesienia zażaleń, pomijając dowód z przesłuchania pracownika, dowód z przesłuchania pełnomocnika, dowód z przesłuchania osób, które odbyły rozmowę telefoniczną powołaną w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r., a przede wszystkim wskazane wyżej dowody w postaci dowodu z dziennika korespondencji oraz dowodu z koperty. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. W ocenie organu postępowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Podkreślono, że Starostwo Powiatowe zaprzecza, aby przesyłka zawierająca zażalenia została doręczona przez pocztę, a wiarygodność przedłożonego przez pełnomocnika dowodu w postaci koperty budzi uzasadnione wątpliwości. Żaden z operatorów pocztowych nie sporządza bowiem na potrzeby klienta kopii koperty, a nawet jeżeli tak się stało, to stwierdzenie zgodności kopii koperty z oryginałem mogło nastąpić w momencie przyjęcia przesyłki tj. w dniu 16 września 2013 r. Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") zarządził połączenie do wspólnego rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt III SA/Gd 49/14 (sprawa ze skargi na postanowienie nr [...]), III SA/Gd 90/14 (sprawa ze skargi na postanowienie nr [...]) III SA/Gd 91/14 (sprawa ze skargi na postanowienie nr [...]). Pełnomocnik skarżącego obecny na rozprawie poparł wniesione skargi wskazując, że przesyłka skierowana do organu została nadana w placówce pocztowej w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie były trzy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. o numerach [...], [...] i [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażaleń od postanowień Starosty z dnia 6 września 2013 r., odmawiających wszczęcia postępowań z wniosków M. G. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że na skutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, organ odwoławczy błędnie przyjął, że zażalenia zostały wniesione po terminie. Z kolei w ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczający sposób potwierdza, że zażalenia nie zostały nadane przez pełnomocnika strony skarżącej za pośrednictwem poczty w dniu 16 września 2013 r., lecz że zostały złożone bezpośrednio w Kancelarii Starostwa Powiatowego C. w dniu 25 września 2013 r., a więc – po terminie. Jako podstawę prawną kontrolowanych postanowień wskazano m. in. art. 134 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.", który stanowi, że: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia [...] uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Na zasadzie art. 126 k.p.a. powyższe ma zastosowanie również do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przysługującego od zaskarżalnych w tym trybie postanowień. Zatem zgodne z zacytowanymi przepisami byłyby postanowienia, w uzasadnieniu których zostałoby prawidłowo wykazane, kiedy stronie doręczono postanowienie organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia zażalenia i - że rozpatrywane przez organ zażalenie wniesione zostało z uchybieniem 7-dniowego terminu do jego wniesienia (a nie stwierdza się prawnych przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia). W niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa wyżej, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowych rozstrzygnięć. Z akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że już na etapie postępowań odwoławczych organ ten powziął wątpliwości co do sposobu, a w konsekwencji - terminowości wniesienia zażaleń. Świadczy o tym pismo Starosty z dnia 27 listopada 2013 r. złożone tego samego dnia w Kolegium "w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej z dnia 27 listopada 2013 r. /..../". Istotna dla sprawy okoliczność – to znaczy - w jaki sposób i w jakim dniu wniesione zostały do organu I instancji zażalenia, nie została szczegółowo omówiona w uzasadnieniach do zaskarżonych postanowień. Organ wskazał w nich jedynie, że "zażalenia zostały złożone przez pełnomocnika strony w Kancelarii Starostwa Powiatowego C. w dniu 25 września 2013 r." W tym miejscu przypomnieć należy, co ma znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości procedowania przez Sąd, że stosownie do art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. A z akt spraw wynika w sposób bezsporny jedynie to, że wszystkie trzy omawiane zażalenia, noszące datę 14 września 2013 r., wpłynęły do Starostwa Powiatowego w C. w dniu 25.09.2013 r. i zarejestrowane zostały w dz. korespondencji za nr: 19624, 19614 i 19617. Na pieczęci Urzędu nie odnotowano, czy pisma wpłynęły za pośrednictwem operatora czy też – złożone zostały osobiście w Urzędzie. Ponieważ organ I instancji przesyłając zażalenia organowi odwoławczemu w dniu 1 października 2013 r. w piśmie przewodnim zawarł jedynie informację, że nie zostały one uwzględnione przez ten organ, bez odniesienia się do kwestii dochowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia, zatem ocenić należy, że istotne okoliczności faktyczne - tj. data wniesienia zażaleń - już w chwili podejmowania zaskarżonych postanowień nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny. Wbrew bowiem twierdzeniu organu odwoławczego pismo Starosty z dnia 27 listopada 2013 r. nie wyjaśnia bezspornie omawianej kwestii. W piśmie tym podano, że: "w wyniku rozmowy z pracownikiem Biura Obsługi Interesanta tut. Organu ustalono, że korespondencja (zażalenia) dotycząca spraw o w/w znakach została doręczona bezpośrednio w BOI Starostwa Powiatowego C. dnia 25 września 2013 r., co zostało potwierdzone stemplem prezentaty oraz parafą. Korespondencję dostarczono bez koperty". W piśmie mającym stanowić kluczowy dowód w sprawie, nie wskazano danych personalnych pracownika, który udzielał informacji i podano, że wniesienie osobiście korespondencji potwierdza stempel prezentaty oraz parafa, które – jak wskazano powyżej, tego nie potwierdzają. Ze stempla i parafy wynika jedynie, że korespondencja wpłynęła do organu w dniu 25.09.2013., czemu nikt nie przeczy. Tym samym - wydanie rozstrzygnięć opartych na art. 134 k.p.a. należy uznać za, co najmniej, przedwczesne. W skargach złożonych do Sądu pełnomocnik strony zakwestionował powyższą okoliczność pisząc, że odwołanie wniósł w terminie tj. wysłał ją w dniu 16 września 2013 r. za pośrednictwem poczty. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy wniesiono zażalenia, a w szczególności, czy nastąpiło to - jak twierdzą organy obu instancji - w dniu 25 września 2013 r. bezpośrednio w siedzibie organu. Sąd podkreśla, że na prezentacie znajdującej się na zażaleniach widnieje natomiast tylko napis "wpłynęło" dnia 25 września 2013 r. i numer z dziennika korespondencji. Zatem już w dacie podejmowania postanowienia zachodziła potrzeba dalszego wyjaśnienia, czy skarżący dochował terminu do wniesienia zażalenia, zwłaszcza, że organ I instancji nie przedłożył organowi odwoławczemu uwierzytelnionego odpisu odnośnej strony dziennika podawczego. Z samej prezentaty i parafy pracownika widniejących na zażaleniach nie sposób natomiast ustalić, w jaki sposób złożono zażalenie, a więc czy data 25 września 2013 r. odnosi się do daty osobistego złożenia zażaleń, czy też do daty, w której zażalenia nadane za pośrednictwem poczty wpłynęły do organu. Organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania przed Sądem, to znaczy w odpowiedzi na skargę potwierdził, że istotnie - tak jak wskazuje strona skarżąca - ustalając datę wniesienia zażaleń oparł się wyłącznie na informacji przekazanej mu ze Starostwa Powiatowej w ww. piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. i po jej uzyskaniu nie znalazł powodów dla dalszego wyjaśniania tej okoliczności, bowiem "przeprowadzanie dalszych dowodów zapisów w dzienniku korespondencji, przesłuchania pracownika przyjmującego korespondencję, czy odtwarzanie treści rozmowy telefonicznej między pracownikami/..../ nie miałoby wpływu na zmianę stanowiska Kolegium w sprawie, a jedynie przedłużyłoby postępowanie". Taki pogląd organu nie jest uzasadniony. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ odwoławczy nie wezwał jednak M.G. do złożenia oświadczenia na temat daty wniesienia zażaleń. Pełnomocnik strony nie został w trakcie postępowania powiadomiony o wątpliwościach dotyczących sposobu wniesienia pism, a w konsekwencji terminu ich złożenia. Uniemożliwiło to stronie wypowiedzenie się co do istotnej okoliczności sprawy, w tym - zgłoszenia wniosków dowodowych wymienionych w treści skargi, które, w ocenie pełnomocnika strony, podważą informacje zawarte w piśmie Starostwa Powiatowego z dnia 27 listopada 2013 r. Wątpliwości co do ustaleń odnośnie terminu wniesienia zażaleń pogłębił fakt dołączenia do skarg kserokopii koperty z korespondencją nadaną w dniu 16 września 2013 r. przez pełnomocnika skarżącego do organu I instancji. Nie można wykluczyć, że koperta ta zawierała, jak twierdzi skarżący, zażalenia od postanowień organu I instancji o wskazanych na kopercie numerach [...], [...] i [...]. Odnosząc się do wyjaśnień organu zawartych w odpowiedziach na skargi, Sąd zauważa, że pełnomocnik w skardze nie podnosił, że jest w posiadaniu oryginału koperty czy też kopii koperty sporządzonej przez pocztę, ani tym bardziej - kopii koperty potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez pocztę. Przedłożone pismo stanowi bowiem jedynie kserokopię koperty. Okoliczności jej uzyskania pełnomocnik skarżącego podał na rozprawie przed Sądem. Potwierdzanie za zgodność z oryginałem z dnia 18 grudnia 2013 r. nie dotyczy jednocześnie samej koperty lecz kserokopii, złożonej przez pełnomocnika jako załącznik do skargi sporządzonej w tej właśnie dacie. Co wskazano wyżej wiarygodność ww. dowodu powinna być jednak rozważona w ramach postępowania administracyjnego, o ile będzie on w tym postępowaniu przeprowadzony na wniosek strony lub z urzędu przez organ. Wówczas konieczne będzie wyjaśnienie oznaczenia urzędu pocztowego, gdyż stempel na kopercie nie zawiera nazwy placówki pocztowej w której nadano przesyłkę. Jak bowiem wskazał pełnomocnik skarżącego na rozprawie, przesyłkę nadał w R. i nie potrafił wyjaśnić z jakich przyczyn na stemplu widnieje nazwa "C.". Okoliczność dotycząca sposobu wniesienia zażalenia nie została dostatecznie zweryfikowana przez organ, chociażby poprzez podjęcie albo próby odnalezienia koperty (zgodnie z wersją skarżącego o wniesieniu odwołania za pośrednictwem poczty), albo innego dowodu świadczącego o tym, że skarżący złożył jednak odwołanie osobiście, co w szczególności powinny rozstrzygnąć zapisy dziennika podawczego, który służy rejestracji zarówno korespondencji przesyłanej do organu pocztą, jak i wnoszonej osobiście do organu, z wyraźnym wskazaniem jednego z tych dwóch sposobów. Wbrew przekonaniu organu odwoławczego, dowód w postaci pisma informacyjnego z dnia 27 listopada 2013 r. nie stanowi wystarczającego dowodu osobistego złożenia zażaleń. W tym względzie Sąd ma również na uwadze, że informacja Starostwa Powiatowego z dnia 27 listopada 2013 r. nie znajduje potwierdzenia we wcześniejszych pismach tego organu z dnia 30 września 2013 r. tj. skierowanych do SKO pismach przewodnich, dołączonych do zażaleń. W pismach tych nie wskazano, aby strona uchybiła terminowi do złożenia zażaleń. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, informując stronę skarżącą, że ze względu na zawiłość sprawy i wielość zarzutów podniesionych w odwołaniu przedłuża termin rozpatrywania sprawy do dnia 30 listopada 2013 r. nie wskazało na wątpliwości co do terminu wniesienia zażaleń (pismo organu odwoławczego z dnia 30.10.2013 r. – w aktach). Braki dotyczące wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy powodują, że zaskarżone postanowienia podjęto z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a., a w konsekwencji – art. 134 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. W dalszym toku postępowania organy winny uwzględnić w/w rozważania koncentrujące się wokół prawidłowości postępowania dowodowego stanowiącego podstawę wydania poprawnego rozstrzygnięcia administracyjnego.