III SA/Gd 51/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skarg M. G. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 1071 (tysiąc siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. o numerach: [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażaleń na postanowienia Starosty z dnia 6 września 2013 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania wynagrodzenia tytułem kosztów dozoru i przechowywania: roweru, usuniętego z drogi w dniu 15 sierpnia 2007 r. w miejscowości C.; pojazdu marki FIAT 126p o numerze rejestracyjnym [...], usuniętego z drogi w dniu 21 maja 2008 r. w miejscowości C. oraz odpowiednio pojazdu marki FIAT 126p o numerze rejestracyjnym [...], usuniętego z drogi w dniu 19 stycznia 2008 r. w miejscowości C. Wnioski o wszczęcie postępowań w ww. sprawach złożył M. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. w C. W zaskarżonych postanowieniach jako podstawę prawną rozstrzygnięć wskazano art. 134 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniach podano, że postanowienie organu I instancji nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania - wraz z pouczeniem o przysługującym w terminie 7 dni prawie wniesienia zażalenia doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 10 września 2013 r., a analogiczne postanowienia o numerach: [...] - w dniu 11 września 2013 r. Zażalenia, opatrzone datą 14 września 2013 r. zostały złożone przez pełnomocnika strony w Kancelarii Starostwa Powiatowego dopiero w dniu 25 września 2013 r., a więc - po terminie. Uchybiając terminowi strona nie wniosła jednocześnie o jego przywrócenie i nie wskazała w zażaleniu żadnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że opóźnienie w dokonaniu czynności nastąpiło bez winy strony. Na opisane postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. M. G. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku; zostały one zarejestrowane pod sygnaturami akt: III SA/Gd 51/14 (skarga na postanowienie o numerze [...]), III SA/Gd 84/14 (skarga na postanowienie o numerze[...]) oraz III SA/Gd 85/14 (skarga na postanowienie o numerze[...]). W skargach pełnomocnik M. G. zakwestionował poczynione przez organ ustalenia faktyczne dotyczące czasu i sposobu wniesienia zażaleń. Wnoszący skargi podkreślił, że wbrew stanowisku organu, zażalenia nie zostały wniesione osobiście lecz - w dniu 16 września 2013 r. za pośrednictwem poczty. Do skarg dołączono kserokopię koperty, w której, według twierdzeń pełnomocnika, zbiorczo nadano zażalenia na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie skarżącego przebieg postępowań przed organami potwierdza, że zażalenia nie zostały złożone osobiście oraz - że dochowano terminu do ich wniesienia. Świadczą o tym następujące okoliczności: Starosta przekazał zażalenia organowi odwoławczemu nie wskazując w piśmie przewodnim, w jaki sposób zostały wniesione zażalenia, ani też - że zostały wniesione po terminie. Termin rozpoznania odwołań został przesunięty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na zawiłość spraw, bez poinformowania pełnomocnika o pojawieniu się wątpliwości co do terminu wniesienia zażaleń. Zdaniem skarżącego - skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwości co do sposobu wniesienia zażaleń, na co wskazuje pismo Starosty z dnia 27 listopada 2013 r., to powinno podjąć czynności wyjaśniające - w tym, przede wszystkim, przeprowadzić dowód z zapisów w dzienniku korespondencji, którego liczba istnieje na prezentacie zażaleń i gdzie, bez wątpienia, zawarto informację, w jaki sposób pisma zostało wniesione (złożone). O wątpliwościach organów, co do terminowości wniesienia zażaleń skarżący nie został poinformowany, przez co uniemożliwiono mu wniesienie środków dowodowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, takich jak dowód z koperty, której kserokopię dołączono do skargi. W ocenie pełnomocnika pismo Starostwa Powiatowego z dnia 27 listopada 2013 r. nie stanowi wystarczającego dowodu na to, że zażalenia zostały wniesione osobiście, nie rozstrzyga tej wątpliwości i jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony wskazuje się w nim, że pisma dostarczono osobiście, a z drugiej strony, że korespondencję dostarczono bez koperty. W piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. Starostwo Powiatowe wskazało organowi odwoławczemu, że okoliczność osobistego wniesienia zażaleń została ustalona na podstawie odbytej w tym dniu rozmowy z pracownikiem Biura Obsługi Starostwa. Pełnomocnik wyraził wątpliwość, co do wiarygodności złożonego przez pracownika Biura Obsługi oświadczenia, z uwagi na ilość pism wpływających codziennie do organu oraz na czas, jaki upłynął od wniesienia zażaleń. Omawiane pismo niewątpliwie nie może być jedynym dowodem, na którym oparto ustalenie co do sposobu i czasu wniesienia zażaleń. Pominięto bowiem dowód z przesłuchania pracownika, dowód z przesłuchania pełnomocnika, dowód z przesłuchania osób, które odbyły rozmowę telefoniczną powołaną w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r., a przede wszystkim - wskazane wyżej dowody w postaci zapisu w dzienniku korespondencji i dowodu z koperty przedłożonej przez pełnomocnika. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. W ocenie organu postępowania wyjaśniające zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Podkreślono, że Starostwo Powiatowe zaprzecza, aby przesyłka zawierająca zażalenia została doręczona przez pocztę, a wiarygodność przedłożonego przez pełnomocnika dowodu w postaci koperty budzi uzasadnione wątpliwości. Żaden z operatorów pocztowych nie sporządza bowiem na potrzeby klienta kopii koperty, a nawet jeżeli tak się stało, to stwierdzenie zgodności kopii koperty z oryginałem mogło nastąpić w momencie przyjęcia przesyłki, tj. w dniu 16 września 2013 r., a nie - przy wniesieniu skargi. Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zarządził: - połączenie do wspólnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 51/14, III SA/Gd 84/14 i III SA/Gd 85/14 i - prowadzenie dla tych spraw łącznie jednych akt pod sygnaturą III SA/Gd 51/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi są zasadne i podlegają uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie były trzy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. o numerach [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażaleń od postanowień Starosty [...] z dnia 6 września 2013 r., odmawiających wszczęcia postępowań z wniosków M. G.. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że na skutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, organ odwoławczy błędnie przyjął, że zażalenia zostały wniesione po terminie. Z kolei w ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczający sposób potwierdza, że zażalenia nie zostały nadane przez pełnomocnika strony skarżącej za pośrednictwem poczty w dniu 16 września 2013 r., lecz że zostały złożone bezpośrednio w Kancelarii Starostwa Powiatowego w dniu 25 września 2013 r., a więc - po terminie. Podstawą prawną zaskarżonych postanowień był przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej - "k.p.a.", który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się także odpowiednio w przypadku, gdy środkiem zaskarżenia w danej sprawie jest zażalenie (art.144 k.p.a.). W art.134 k.p.a. zostały uregulowane typy rozstrzygnięć wieńczących postępowanie zainicjowane przed organem II instancji (organem odwoławczym) już na jego wstępnym etapie (przed wejściem sprawy w fazę postępowania jurysdykcyjnego). Pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym dotyczy bowiem badania przesłanek formalnych dopuszczalności złożonego odwołania, m.in. zachowania terminu do wniesienia odwołania czy zażalenia. Okoliczność, iż wydane w takim przypadku rozstrzygnięcie ma charakter wyłącznie procesowy (formalny) nie zwalnia organów z należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla wydania takiego rozstrzygnięcia, tj. ustalenia daty skutecznego doręczenia stronie zaskarżonego w toku instancji rozstrzygnięcia a także wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, gdyż bezsporne - poparte należycie zebranym i ocenionym materiałem dowodowym - ustalenie tych dat może stanowić podstawę do zakończenia postępowania odwoławczego w fazie wstępnej albo odpuszczenia sprawy do merytorycznej oceny w fazie postępowania jurysdykcyjnego przez organem odwoławczym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa wyżej, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowych rozstrzygnięć. Z akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że już po wniesieniu przez skarżącego zażaleń organ ten powziął wątpliwości co do sposobu, a w konsekwencji - terminowości ich wniesienia. Świadczy o tym pismo Starosty z dnia 27 listopada 2013 r. złożone tego samego dnia w Kolegium, z którego wynika, że zostało sporządzone "w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej z dnia 27 listopada 2013 r. (....)". Istotna dla sprawy okoliczność - to znaczy - w jaki sposób i w jakim dniu wniesione zostały do organu I instancji zażalenia, nie została szczegółowo omówiona w uzasadnieniach do zaskarżonych postanowień. Organ wskazał w nich jedynie, że "zażalenia zostały złożone przez pełnomocnika strony w Kancelarii Starostwa Powiatowego w dniu 25 września 2013 r." W tym miejscu przypomnieć należy, co ma znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości procedowania przez Sąd, że stosownie do art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przekazanych akt sprawy wynika w sposób bezsporny jedynie to, że wszystkie trzy omawiane zażalenia, noszące datę 14 września 2013 r., wpłynęły do Starostwa Powiatowego w dniu 25 września 2013 r. i zarejestrowane zostały w dzienniku korespondencji pod nr: [...]. Tak odnotowano bowiem na pieczęci Urzędu (prezentacie). Na pieczęci nie odnotowano natomiast, czy pisma wpłynęły za pośrednictwem operatora pocztowego czy też zostały złożone osobiście w Urzędzie. Ponieważ organ I instancji przesyłając zażalenia organowi odwoławczemu w dniu 1 października 2013 r. w piśmie przewodnim zawarł jedynie informację, że nie zostały one uwzględnione przez ten organ, bez odniesienia się do kwestii dochowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia, zatem ocenić należy, że istotne okoliczności faktyczne tj. data wniesienia zażaleń nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób dostateczny. W ocenie Sądu - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - pismo Starosty z dnia 27 listopada 2013 r. nie wyjaśnia jednoznacznie omawianej kwestii. W piśmie tym podano, że: " (...) w wyniku rozmowy z pracownikiem Biura Obsługi Interesanta tut. Organu ustalono, że korespondencja (zażalenia) dotycząca spraw o w/w znakach została doręczona bezpośrednio w BOI Starostwa Powiatowego dnia 25 września 2013 r., co zostało potwierdzone stemplem prezentaty oraz parafą. Korespondencję dostarczono bez koperty". W piśmie mającym stanowić kluczowy dowód w sprawie, nie wskazano danych personalnych pracownika, który udzielał informacji i podano, że wniesienie bezpośrednio (przy czym nie użyto określenia osobiście) korespondencji potwierdza stempel prezentaty oraz parafa. Należy jednak jeszcze raz podkreślić, ani treść pieczęci (prezentaty), ani treść parafy (naniesionych adnotacji) nie potwierdzają faktu, że przedmiotowe zażalenia zostały złożone bezpośrednio (osobiście) w Biurze Obsługi Interesanta Starostwa Powiatowego. Ze stempla i parafy wynika jedynie, że korespondencja wpłynęła do organu w dniu 25 września 2013 r., czemu nikt nie przeczy. W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik strony zakwestionował powyższą okoliczność pisząc, że zażalenia wniósł w terminie, gdyż wysłał je w dniu 16 września 2013 r. za pośrednictwem poczty. Z akt administracyjnych sprawy - co zostało powyżej zaznaczone - nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy wniesiono zażalenia, a w szczególności, czy nastąpiło to - jak twierdzą organy obu instancji - w dniu 25 września 2013 r. bezpośrednio w siedzibie organu. Mając to na uwadze należy uznać, iż wydanie zaskarżonych postanowień nastąpiło w oparciu o niewyjaśniony w sposób bezsprzeczny i wszechstronny stan faktyczny. Przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art.134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Jeżeli zatem w toku badania terminu wniesienia odwołania wyłonią się niejasności co do stanu faktycznego, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Brak takiego postępowania skutkuje naruszeniem norm art.7 i art. 77 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do uchylenia postanowienia (zob. G. Łaszczyca [w] G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t.II, W-Wa 2010, s.21 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 11 maja 1994 r. , sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994/39/14. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania przed Sądem, ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do zarzutów skarżącego, potwierdził, że istotnie - tak jak wskazuje strona skarżąca - ustalając datę wniesienia zażaleń oparł się wyłącznie na informacji przekazanej mu ze Starostwa Powiatowej w ww. piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. i po jej uzyskaniu nie znalazł powodów dla dalszego wyjaśniania tej okoliczności, bowiem "przeprowadzanie dalszych dowodów zapisów w dzienniku korespondencji, przesłuchanie pracownika przyjmującego korespondencję, czy odtwarzanie treści rozmowy telefonicznej między pracownikiem Starostwa i Kolegium nie miałoby wpływu na zmianę stanowiska Kolegium w sprawie, a jedynie przedłużyłoby postępowanie". Takiego poglądu organu odwoławczego nie można zaakceptować. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ odwoławczy nie wezwał jednak M. G. do złożenia oświadczenia na temat daty wniesienia zażaleń. Pełnomocnik strony nie został w trakcie postępowania powiadomiony o wątpliwościach dotyczących sposobu wniesienia pism, a w konsekwencji terminu ich złożenia. Uniemożliwiło to stronie wypowiedzenie się do co istotnej okoliczności sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych wymienionych w treści skargi przed wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, co należy oceniać w okolicznościach niniejszej sprawy, jako naruszenia art.10 § 1 k.p.a. Wątpliwości co do ustaleń odnośnie terminu wniesienia zażaleń pogłębił fakt dołączenia do skarg kserokopii koperty z korespondencją nadaną w dniu 16 września 2013 r. przez pełnomocnika skarżącego do organu I instancji. Nie można wykluczyć, że koperta ta zawierała, jak twierdzi skarżący, zażalenia od postanowień organu I instancji o wskazanych na kopercie numerach [...]. Odnosząc się wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd zauważa, że pełnomocnik w skardze nie podnosił, że jest w posiadaniu oryginału koperty czy też kopii koperty sporządzonej przez pocztę, ani tym bardziej - kopii koperty potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez pocztę. Przedłożone pismo stanowi bowiem jedynie kserokopię koperty. Potwierdzanie za zgodność z oryginałem z dnia 18 grudnia 2013 r. nie dotyczy jednocześnie samej koperty lecz kserokopii, złożonej przez pełnomocnika jako załącznik do skargi sporządzonej w tej właśnie dacie. Co wskazano wyżej wiarygodność ww. dowodu powinna być jednak rozważona w ramach postępowania administracyjnego, o ile będzie on w tym postępowaniu przeprowadzony na wniosek strony lub z urzędu przez organ. Okoliczność dotycząca sposobu wniesienia zażalenia nie została dostatecznie zweryfikowana przez organ, chociażby poprzez podjęcie albo próby odnalezienia koperty (zgodnie z wersją skarżącego o wniesieniu odwołania za pośrednictwem poczty), albo innego dowodu świadczącego o tym, że skarżący złożył jednak zażalenia osobiście, co w szczególności powinny rozstrzygnąć zapisy dziennika podawczego, który służy rejestracji zarówno korespondencji przesyłanej do organu pocztą, jak i wnoszonej osobiście do organu, z wyraźnym wskazaniem jednego z tych dwóch sposobów. Wbrew przekonaniu organu odwoławczego, dowód w postaci pisma informacyjnego z dnia 27 listopada 2013 r. nie stanowi wystarczającego dowodu osobistego złożenia zażaleń. W tym względzie Sąd ma również na uwadze to, że informacja Starostwa Powiatowego z dnia 27 listopada 2013 r. nie znajduje potwierdzenia we wcześniejszych pismach tego organu z dnia 30 września 2013 r., tj. skierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismach przewodnich, dołączonych do zażaleń. W pismach tych nie wskazano, aby strona uchybiła terminowi do złożenia zażaleń. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, informując stronę skarżącą pismem z dnia 30 października 2013 r. (nr [...]), że ze względu na zawiłość sprawy i wielość zarzutów podniesionych w odwołaniu przedłuża termin rozpatrywania sprawy do dnia 30 listopada 2013 r. nie zasygnalizowało wobec skarżącego jakichkolwiek wątpliwości co do terminu wniesienia zażaleń, a wręcz przeciwnie, mogło utwierdzić skarżącego w przekonaniu, że odwołanie zostało złożone w wymaganym terminie i czeka na merytoryczne rozpoznanie. Działanie takie można ocenić jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienia zostały podjęte z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a., a w konsekwencji - art. 134 k.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzi prawidłowe postępowanie celem ustalenia, czy pełnomocnik strony skarżącej rzeczywiście uchybił 7-dniowemu terminowi do wniesienia zażaleń.