II SA/Rz 1323/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. spółka z o.o. spółka komandytowa na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] października 2013r., nr: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2013 r., znak: [...]. Ww. decyzją Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego w dniu [...] lipca 2013 r. przez "A" Sp. z o. o., [...], ul. [...] w sprawie zamiaru budowy przyłączy kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. 2457 w miejscowości S. - obręb D. Organ wyjaśnił, że z treści opisu technicznego oraz rysunku projektu zagospodarowania działki nr ewid. 2457 wynika, iż przedmiotem zgłoszenia jest i budowa przyłączy kanalizacji deszczowej umożliwiającej odwodnienie terenu wokół istniejącego zakładu przemysłowego wraz z projektowanymi studzienkami. Organ I instancji definiując pojęcie przyłącza kanalizacyjnego w oparciu o przepis art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wywiódł, że w sprawie będącej przedmiotem zgłoszenia mamy do czynienia nie z budową przyłącza kanalizacji deszczowej lecz z budową sieci kanalizacji deszczowej, na realizację której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że z opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, iż w ramach zgłoszenia wykonane zostaną wpusty kanalizacji deszczowej oznaczone na planie sytuacyjnym symbolem od wp 1 do wp 15, będące częścią uzbrojenia terenu, tj. uzbrojenia umożliwiającego odwodnienie terenu wokół istniejącego zakładu przemysłowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się "A" Sp. z o. o. wnosząc odwołanie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013r. Skarżąca Spółka wyjaśniła, iż odwodnienie terenu zakładu odbywać się będzie poprzez projektowane przyłącza, które nie łączą wewnętrznych instalacji z przewodami zewnętrznymi. Łączą tylko rury spustowe odwadniające dachy budynków zakładu oraz wpusty kanalizacyjne odwadniające teren zakładu z istniejącym systemem odwodnienia. Dodatkowo wskazała, iż całość zamierzenia będącego przedmiotem zgłoszenia mieści się w granicach zakładu "A" Sp. z o.o., a projektowane przyłącza są tylko uzupełnieniem istniejącego systemu odwodnienia terenu zakładu (odwodnienie placów i dachów). Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013r. Wojewoda wskazał, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy 30-dniowy termin do jego wniesienia już upłynął. W sytuacji wniesienia sprzeciwie po upływie 30 – dniowego terminu do jego wniesienia organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdy upłynął już termin wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. W takim wypadku organ powinien ograniczyć się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy lub do uchylenia takiej decyzji i umorzenia postępowania. Organ odwoławczy ograniczony jest też do orzekania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, organ rozpatrując odwołanie "A" Sp. z o. o., od decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2013 r., w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną ww. decyzję, lecz z innych przyczyn niż w niej podanych. Organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie kwalifikacji spornego zamierzenia inwestycyjnego jako sieci kanalizacji deszczowej ustalenia że zgłoszenie zamiaru budowy przyłączy kanalizacji deszczowej, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przyłącza kanalizacji deszczowej wraz ze wpustami zaprojektowane zostały do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej na działce inwestora, co obrazuje rysunek projektu zagospodarowania działki. Zatem w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzeniu ścieków, przepisy na które powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Budowa przyłączy kanalizacji deszczowej co do zasady nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno - budowlanej dokonuje bowiem analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy, przyjmuje je milcząco, uznając że zgłoszenie odpowiada prawu, bądź wnosi sprzeciw albo wnosząc sprzeciw nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wniesienie natomiast sprzeciwu znajduje uzasadnienie w treści art. 30 ust. 6 pkt 2 (w domyśle: ustawy Prawo budowlane) który stanowi, że organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.Takim innym przepisem jest znowelizowana ustawa z dnia 18 lipca2001 r.- Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6 c ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. Prawa wodnego), w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą. Z art. 88 l ust. 1 ustawy, wynika między innymi zakaz budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, który musi być uwzględniony w szczególności na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego bowiem zgodnie z ust. 2 tego artykułu, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. W takiej sytuacji nie ma podstaw do żądania decyzji, o której mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy, w przypadku dokonania zgłoszenia robót budowlanych na "obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią". Poza sporem w rozpatrywanej w trybie odwoławczym jest okoliczność, że działka nr ewid. 2457 będąca własnością "A" Sp. z o. o., na której zaplanowano budowę przyłączy kanalizacji deszczowej położona jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią zlewni S. W tej sytuacji stwierdzić należy, że iż realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego może prowadzić do naruszenia warunków ochrony przed powodzią (ustalonych dla obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią), a tym samym spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Możliwość takiego niekorzystnego oddziaływania może zostać zweryfikowana dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie badana jest między innymi zgodność zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy, która powinna uwzględniać kwestie związane z ochroną przed powodzią.Wobec powyższego sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przyłączy kanalizacji deszczowej jest uzasadniony, posiada bowiem oparcie w przepisach ustawy Prawo wodne. Powołanie się przez spółkę na wydaną przez Burmistrza Miasta [....] decyzję z dnia [...].10.2010 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na rozbudowie budynków hal produkcyjnych, w której jednoznacznie określono, że działka nr ewid. 2457 leży poza terenami zalewowymi i nie wymaga specjalnych opracowań i uzgodnień, nie miała również wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja ta nie dotyczyła planowanych budowy przyłączy kanalizacji deszczowych, a ponadto, co jest istotne, wydana została w innym stanie prawnym, tj. przed nowelizacją ustawy - Prawo wodne w zakresie ochrony przed powodzią. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła skargę na decyzję Wojewody z dnia [...].10.2013 r. znak: [...], zarzucając jej "uznaniowość urzędniczą w miejsce podstawy prawnej" , czyli wydanie bez podania podstawy prawnej stanowiącej istotę podjętej decyzji, oraz nie dostosowanie się do art. 139 k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] mimo, że w treści uzasadnienia swej decyzji stwierdził, że odwołanie w swej istocie zasługuje na uwzględnienie. Wskazała, że w trakcie postępowania odwoławczego organ I instancji dołączył do dokumentów nie publikowane, czyli nie udostępnione ogółowi obywateli materiały stwierdzające jakoby sporna działka leżała na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wniosek ten wysnuł z materiału studialnego, opracowanego jako element wstępny do opracowania map zagrożenia powodziowego, o których mowa w art.88 d ustawy. Rozpatrując odwołanie organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji użył sformułowań niemających, zdaniem skarżącej, podstaw prawnych: "poza sporem (...) jest, że działka nr ewid. 2457 (...) położona jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią" oraz - "realizacja przedmiotowego zamierzenia może prowadzić do naruszenia warunków ochrony przed powodzią". Inwestor posiada prawomocną decyzję z dnia [...] października 2010r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na rozbudowę istniejących hal produkcyjnych na wspomnianej działce, w której Burmistrz zwolnił inwestora z obowiązku uzgadniania zamierzenia inwestycyjnego ze względu na lokalizację poza terenami zagrożonymi powodzią. Zgłoszenie dotyczyło uzupełnienia istniejącej na działce sieci kanalizacji deszczowej o nowe przyłącza od rynien i wpustów ulicznych, więc nie zachodziło ryzyko naruszenia warunków ochrony przed powodzią, o których mówi art.88 I ust.1 ustawy. Organ II instancji nie zastosował się do art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W uzasadnieniu decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego, a decyzja został utrzymana w mocy pomimo stwierdzenia jej wad wykluczających ją z obiegu prawnego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w przedmiotowej sprawie, a zatem przyjęcie zgłoszenia przez milczącą aprobatę zgodnie z art.30 ust.5 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć wypada, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wobec tego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, koniecznym jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jego nieważności. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Skarżąca spółka [...] zgłosiła zamiar budowy przyłączy kanalizacji deszczowej na działce nr ew. 2457 położonej w S. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomości, na cele budowlane oraz opis techniczny do projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z tych dokumentów wynika, iż przedmiotem zgłoszenia jest budowa przyłączy kanalizacji deszczowej umożliwiającej odwodnienie terenu wokół istniejącego zakładu produkcyjnego. Organ I instancji sięgając do definicji zawartej w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wywiódł, że mamy tutaj do czynienia z budową sieci kanalizacji deszczowej, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę, a to uzasadniało wniesienie sprzeciwu od tego zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego takie rozumienie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ustalono, że działka nr ew. 2457 na której zgłoszono budowę przyłączy kanalizacji deszczowej położona jest w granicach zalewu wodą, z bardzo dużym prawdopodobieństwem ich wystąpienia, tj. w obszarach szczególnego zagrożenia powodzą w tzw. Zlewni S. Tereny te zostały wyznaczone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Potwierdzeniem tego jest mapa z naniesioną lokalizacją działki na tym obszarze. Organ odwoławczy uznał, iż analizując projekt zagospodarowania działki przyłącza przedmiotowej kanalizacji deszczowej wraz z wpustami zaprojektowane zostały do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej na działce inwestora. Wobec tego przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie mają tutaj zastosowania, i nie ma wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Działka inwestora położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzą. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego, który stanowi, że organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Przepisem takim jest znowelizowana ustawa prawo wodne. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32 poz. 159) obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej uwzględnia się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis art. 88l znowelizowanej ustawy stanowi "na obszarach szczególnego zagrożenia powodzą zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzą w tym". Z tych względów sprzeciw był zasadny, wprawdzie z innych względów niż przyjął to organ I instancji lecz ze względu na upływ 30 dniowego terminu do złożenia sprzeciwu rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy z innym uzasadnieniem. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd skargę oddalił