I OSK 3264/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B., G.Z. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2829/13 w sprawie ze skargi E.B., G.Z. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E.B., G.Z. i J.B. solidarnie 877 (osiemset siedemdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z 3 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2829/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B., G. Z. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z [...] października 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. B., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0263 ha i nr [...] o pow. 0,0069 ha w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: G. Z., J. B. i E. B. – współużytkownicy wieczyści nieruchomości przy ul. B. w Warszawie, na mocy umowy z [...] maja 2013 r., [...], o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności budynków, zawartej w formie aktu notarialnego, w wykonaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2009 r. nr [...], zmienionej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] – wystąpili z wnioskiem z [...] czerwca 2013 r., o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmówił przekształcenia prawa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], utrzymało tę decyzję w mocy. Odmowę przekształcenia prawa organy uzasadniły tym, że prawo użytkowania wieczystego nastąpiło po [...] października 2005 r., tj. wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83), a taki wymóg stawia jej art. 1 ust. 1. Organy stwierdziły też, że w sprawie nie zachodzą wyjątki od powyższej zasady, wskazane w art. 1 ust. 4 ustawy, gdyż użytkowanie wieczyste nie zostało ustanowione na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), ani wnioskodawcy nie są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W sprawie użytkowanie wieczyste ustanowione zostało na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa, na podstawie art. 7 dekretu z 1945 r., stwierdzono w decyzji. J. B., G. Z. i E. B., w skardze zarzucili naruszenie: 1) art. 32 Konstytucji RP przez brak jego zastosowania, 2) art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania (...) przez uznanie, że wnioskodawcy nie są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, 3) art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu przez brak właściwego zastosowania, wskutek czego uznano, że wnioskodawcy nie są uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, 4) art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. przez brak rozważenia okoliczności, iż J. B. złożyła w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wniosek w dniu 22 czerwca 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców, a wskutek przewlekłości postępowania, Prezydent m.st. Warszawy wydał ostateczną decyzję o ustanowieniu tego prawa dopiero [...] czerwca 2009 r., 5) art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a. przez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i błędne wnioski. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. zostało ustanowione na rzecz skarżących umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności budynków, zawartą [...] maja 2013 r. w formie aktu notarialnego [...]. Słusznie zatem uznały organy orzekające, że w sprawie nie ma możliwości przekształcenia prawa, bowiem dotyczy to wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu [...] października 2005 r., a zasada ta dotyczy wszystkich kategorii nieruchomości, podlegających przekształceniu i wszystkich podmiotów ubiegających się o przekształcenie. Jedyny wyjątek zawiera ust. 4 art. 1 ww. ustawy o przekształceniu prawa stanowiący, że ust. 2 pkt 1, czyli możliwość przekształcenia dla właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, stosuje się również do osób, które nabyły udział w użytkowaniu wieczystym po dniu wejścia w życie ustawy, jednak samo prawo użytkowania wieczystego musiało istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, czyli co najmniej jeden lokal musiał zostać wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą. Skoro prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione po dniu [...] października 2005 r., to roszczenie o przekształcenie nie przysługuje, zatem podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 4 nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego, została wydana po upływie 25 lat do daty złożenia wniosku, co jest okolicznością naganną, jednak ocena negatywnych dla skarżących skutków takiego działania nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. Nie można też podzielić poglądu skarżących, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zrównane z ustanowieniem tego prawa na podstawie art. 7 dekretu. Zaskarżone decyzje nie naruszają zatem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. Z., J. B. i E. B., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 83) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy przez błędną wykładnię, że przepisy te stanowią podstawę do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego jedynie dla osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, które musiało istnieć w dniu wejścia w życie ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., wskutek czego błędnie uznano, że co najmniej jeden lokal musiał zostać wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą, podczas gdy przepisy nie przewidują takiego wymogu a tym samym zastosowano wykładnię rozszerzającą w sposób nieuprawniony ograniczającą prawo skarżących, 2) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez brak jego zastosowania, mimo że wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne w obrębie określonej klasy (kategorii), wskutek czego dokonano błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 83), 3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. 1994 r. Nr 85 poz. 388 ze zm.) przez uznanie, że wnioskodawcy nie są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy żaden przepis ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie zawiera definicji lokalu, a definicja lokalu zamieszczona w ustawie o własności lokali nakazuje przyjąć, że z wnioskiem o dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. mogą wystąpić osoby fizyczne i osoby prawne, będące właścicielami lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych, bowiem ustawa o własności lokali jednakowo traktuje właścicieli wyodrębnionych i niewyodrębnionych lokali (art. 4 ust. 1 ustawy o własności lokali), zatem nie można było uzależniać wydania decyzji pozytywnej od przedstawienia umowy notarialnej o ustanowieniu odrębnej własności lokali w nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, 4) naruszenie art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez brak właściwego zastosowania, wskutek czego uznano, że wnioskodawcy nie są uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować zakwalifikowaniem wnioskodawców do kręgu osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i w konsekwencji prowadzić do wydania decyzji pozytywnej, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi na postanowienie SKO w Warszawie pomimo braku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i zaakceptowania błędnych wniosków, że nieruchomość budynkowa przy ul. B. musiałaby stanowić budynek mieszkalny z wydzielonymi lokalami stanowiącymi odrębną własność (wyodrębnionymi lokalami) w rozumieniu ustawy o własności lokali, gdy ustawa o przekształceniu nie uzależnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości od ustanowienia odrębnej własności lokalu w rozumieniu ustawy o własności lokali. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), dalej "ustawa". Zasadą, wynikająca z art. 1 ust. 1 ustawy, jest to, że o przekształcenie prawa mogą ubiegać się osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 listopada 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Wyjątek natomiast od zasady legitymowania się prawem wieczystego użytkowania na dzień [...] października 2005 r., a mimo to możliwość żądania przekształcenia tego prawa w prawo własności, zawiera ust. 4 art. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że ubiegać się o przekształcenie prawa mogą osoby wskazane w art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1, które prawo użytkowania wieczystego nabyły po dniu [...] października 2005 r. Osobami, o których mowa z kolei w tych przepisach są osoby fizyczne, które prawo użytkowania uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret" – art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego – art. 1 ust. 2 pkt 1. Z zestawienia przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne, które w dniu [...] października 2005 r. legitymowały się prawem użytkowania wieczystego nieruchomości, a także osoby fizyczne, które prawa te nabyły po dniu [...] października 2005 r., ale na podstawie art. 7 dekretu oraz osoby fizyczne i prawne, które również prawo nabyły po tym dniu, ale będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżący kasacyjnie J. B., G. Z. i E. B. – prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. B. – działki nr [...] i [...] – nabyli po dniu [...] października 2005 r., bowiem umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienia własności budynków, zawartą w formie aktu notarialnego z [...] maja 2013 r. W takiej sytuacji, ponieważ nie spełniali warunku, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy – posiadanie prawa użytkowania wieczystego na [...] października 2005 r. – konieczne były wyjaśnienia, czy nie zachodzą wyjątki od tej reguły, wskazane w art. 1 ust. 4 ustawy. Spór wynikł właśnie na tym tle, bowiem skarżący, w całym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, wskazują, iż spełniły się w stosunku do nich przesłanki z art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 2a pkt 1 i ust. 1a pkt 2 ustawy, podczas gdy, tak organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajęły inne stanowisko. Analizując wyjątek od zasady wyrażonej w art. 1 ust. 1 ustawy, wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 1 Wojewódzki Sąd stwierdził, że aby można było mówić o zaistnieniu sytuacji określonej art. 1 ust. 2 pkt 1 to prawo użytkowanie wieczystego musiało istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, tj. [...] października 2005 r., zatem co najmniej jeden lokal musiał zostać wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą. Z taką interpretacją tego przepisu nie zgadzają się skarżący, powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z 17 listopada 2011 r., IV CSK 103/2011. W postanowieniu tym Sąd Najwyższy stwierdził, że z wnioskiem o przekształcenie prawa mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne, będące właścicielami lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych. Skoro ust. 2 pkt 1 art. 1 w zw. z ust. 4 art. 1 ustawy stanowi wyjątek od zasady legitymowania się prawem użytkowania wieczystego na dzień [...] października 2005 r., jako warunku niezbędnego do żądania przekształcenia prawa, to każda osoba fizyczna i prawna będąca właścicielem lokalu, której udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowanie wieczystego może ubiegać się o przekształcenie, nawet gdy prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie uzyskała po [...] października 2005 r. Art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy nie stanowi żadnego warunku co do charakteru lokalu w rozumieniu wyodrębnienia go czy też nie. Znaczenie tego przepisu jest takie, że o przekształceniu prawa mogą ubiegać się właściciele lokali, jeżeli posiadają udział w prawie użytkowanie wieczystego. Takie podmioty mogą żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie tylko, gdy prawo użytkowania zostało ustanowione przed [...] października 2005 r., ale także i po tej dacie. Taki wniosek wypływa przy zastosowaniu wykładni gramatycznej art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, ale nie tylko. Celem ustawy było umożliwienie osobom, które posiadają do nieruchomości prawo użytkowania wieczystego przekształcenie tego prawa w prawo własności. Ust. 2 art. 1 ustawy daje uprawnienie do żądania przekształcenia prawa nie tylko właścicielom budynków, ale także właścicielom lokali. Wykładnia celowościowa także przemawia za tym, że lokal nie musi być wyodrębniony przed [...] października 2005 r., a zatem przed tą datą, co do takiego lokalu musi być ustanowione prawo użytkowania wieczystego, po to aby właściciele pozostałych lokali mogli ubiegać się o przekształcenie prawa. Taka wykładnia byłaby właśnie sprzeczna z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy, zaś ustanowiony tym ostatnim przepisem, tj. art. 1 ust. 4, wyjątek od zasady określonej w art. 2 ust. 1, co do daty legitymowania się prawem, mijałby się z celem. Ust. 4 art. 1 ustawy przewiduje także drugi wyjątek, bowiem o przekształcenie praw mogą ubiegać się osoby fizyczne, które uzyskały prawo użytkowanie wieczystego po [...] października 2005 r., na podstawie art. 7 dekretu. W niniejszej sprawie podstawę ustanowienia prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości i przeniesienia własności budynków stanowił nie art. 7 dekretu, ale art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dekret jako rekompensatę dla właścicieli, którym odebrał prawo własności nieruchomości na cel publiczny, przewidywał w art. 7 ust. 1 prawo zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub zabudowy – obecnie użytkowania wieczystego, w ust. 4 prawo do nieruchomości zamiennej, o ile wniosek złożony na podstawie ust. 1 nie został uwzględniony, w ust. 5 odszkodowanie w razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania prawa do gruntu. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wygasiła roszczenia przewidziane m.in. w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, w zamian za to przyznała prawo wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa do określonych nieruchomości, zakreślając termin na złożenie wniosku. Z kolei ustawa o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w art. 214 podtrzymała zasadę wygaśnięcia roszczeń dekretowych, przy możliwości zwrotu właścicielom określonych nieruchomości, o ile wystąpili oni z wnioskiem w terminie zakreślonym ustawą uchyloną, tj. o gospodarce gruntami. Artykuł 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia prawa przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, natomiast ustawa w art. 1 ust.1a pkt 2 mówi tylko o uzyskaniu prawa na podstawie art. 7 dekretu. Jak powiedziano wyżej, dekret w ust. 1 art. 7 przewidywał możliwość złożenia wniosku o uzyskanie prawa do gruntu, zatem o ile został on uwzględniony jego podstawę stanowił art. 7 ust. 2 dekretu. Artykuł 7 ust. 4 i 5 dekretu przewidywał inne formy zadośćuczynienia – grunt zamienny, odszkodowanie – i te roszczenia zostały wygaszone, a zastąpione możliwością uzyskania prawa do nieruchomości, na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy mówi wyraźnie o uzyskaniu prawa użytkowanie wieczystego na podstawie art. 7 dekretu, bez wyraźnego wskazania o którą formę zadośćuczynienia, za przejęte dekretem prawo chodzi, można zatem rozumieć, że przepis ten, tj. art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy mówi o każdej formie rekompensaty przewidzianej art. 7 dekretu, zatem zarówno o tej, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, jak i w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zastąpił wygaszone roszczenia z art. 7 ust. 4 i 5 dekretu. Taka interpretacja wcale nie byłaby sprzeczna z art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy. Ustawa przecież wyraźnie wyodrębnia właścicieli nieruchomości warszawskich, jako podmioty mające prawo żądania przekształcenia prawa, zatem powinni oni być traktowani jednakowo w prawach wynikających z art. 7 dekretu, w tym wygaszonych, ale zastąpionych art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów nie można było zgodzić się ze stanowiskiem organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zatem jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).