II SA/Rz 1276/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 1276/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz J. J. nieruchomości położonej w D. obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 784/3 o pow. 0,0104 ha. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2013 r. (data wpływu do organu) J. J. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o zwrot nieruchomości nr 784/3 położonej w obr. [...] przy ul. [...] w D. Wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zmieniającą ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., inwestycja zostanie zrealizowana poza terenem w/w działki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku J. J. o zwrot powyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa przeszła na rzecz Gminy Miasta [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm., dalej: "u.z.r.i.d."), ze względu na brak w aktualnie obowiązującym stanie prawnym przepisu, który uprawniałby właściwy organ do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. Brak roszczenia oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. W., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Podała, że poza sporem pozostaje fakt, że działka nr 784/3 o pow. 0.0104 ha została wywłaszczona na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. ([...] nr [...]). Wskazując na art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podała, że przepisy te w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie odsyłają do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. zawiera odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako nieprawidłowe i niezasadne, strona składająca odwołanie, uznała powoływanie się przez organ na art. 216 i art. 136 oraz art. 137 u.g.n. Końcowo podkreśliła, że Gmina Miasto [...] nie zrealizuje na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia, nie wykorzysta nieruchomości na cel wywłaszczenia tylko na inny cel publiczny. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że działka o nr 784/3 o pow. 0,0104 ha przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Przebudowa i rozbudowa ulicy [...] wraz z budową chodnika, kanalizacji deszczowej i przebudową sieci elektroenergetycznej. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2013 r., poz. 687 ze zm.). J. J. zawnioskował o zwrot wyżej wskazanej nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dot. nabywania nieruchomości pod drogi), stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części organ podał, że problematykę zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136 ust. 3 (stanowiący kiedy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi)i art. 137 (dotyczący zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji) u.g.n. Natomiast w art. 216 u.g.n. ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości o nieruchomości nabyte i przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, na podstawie enumeratywnie wymienionych w tym artykule przepisów prawa. Treść tego ostatniego przepisu nie daje podstaw do jego rozszerzającej wykładni i objęcia nim również przypadków przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz gminy w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wojewoda podał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu w ustawie o gospodarce nieruchomościami, który uprawniałby właściwy organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie Gmina Miasto [...] – zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2013 r., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe na gruncie normy odsyłającej zastosowanie art. 136 u.g.n. oraz naruszenie art. 216 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że brak wymienienia w jego katalogu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyłącza zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi samodzielną podstawę, na podstawie której stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wprost wskazuje na posiłkowe stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że organ I instancji niezasadnie dokonywał interpretacji przepisów art. 136 i art. 137u.g.n. w zakresie zbędności nieruchomości, w sytuacji gdy Gmina jednoznacznie wskazała, że nie zrealizuje na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia, wykorzystana zaś zostanie na inny cel publiczny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt wywłaszczenia działki nr ewid. 748/3, stanowiącej własność J. J., dokonany na mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2010 r. wydanej na podstawie przepisów u.z.r.i.d. Spornym pozostaje natomiast, czy wobec rezygnacji z przebiegu trasy kanalizacji deszczowej po działce nr ewid. 784/3 obr. [...] w D., organy mogą i powinny zastosować przepisy rozdziału 6 u.g.n. normującego zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem Sądu, w tak zaistniałym stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy u.g.n. normujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zasadniczo z powodów prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 u.z.r.i.d. Sam tytuł powyższego rozdziału tj. "nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej specustawy, jednakże w art. 23 wskazał, że w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy u.g.n. Na gruncie przepisu art. 136 u.g.n. zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania "zbędności" nieruchomości określono w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W art. 136 ust. 2 zawarto zaś zastrzeżenie, że w przypadku upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n., a ponadto do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 1, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przepis ten zawiera katalog aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, i w sprawach których możliwe jest orzeczenie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. Norma kolejna (art. 216 ust. 2) zawiera zaś wyliczenie aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz m.in. podstawowej jednostki samorządu terytorialnego tj. gminy. Zgodnie z art. 216 ust. 2 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. W zawartym w nim wyliczeniu brak u.z.r.i.d., zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Błędnie wywodzi skarżący, że art. 23 u.z.r.i.d. stanowi samodzielną podstawę do zastosowania przepisów u.g.n. wobec nieruchomości wywłaszczonych decyzja wydaną w oparciu o przepisu u.z.r.i.d., gdyż jak wskazano powyżej, ustawa ta nie mieści się w katalogu określającym zakres stosowania przepisów u.g.n. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n., organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc i wydania rozstrzygnięcia in merito. Tak też uczynił Starosta Powiatu [...] orzekając w niniejszej sprawie jako organ I instancji, a Wojewoda jako organ odwoławczy utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty. Należy wobec tego stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów prawa i dlatego skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. została oddalona.