II OSK 2077/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA del. Tomasz Świstak Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "C. P. ... – Cd L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka jawna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 69/14 w sprawie ze skargi "C. P. ...-Cd L. sp. z o.o." spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody P. z dnia 5 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 69/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę "C. P. ... L. sp. z o.o." spółka komandytowo-akcyjna w W., zw. dalej skarżącą lub spółką, na postanowienie Wojewody P., zw. dalej Wojewodą, z dnia 5 grudnia 2013 r., nr ..., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu) Gmina Miasto D., zw. dalej Gminą, zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty D., zw. dalej Starostą, z dnia 29 kwietnia 2013 r., znak: ... nr ..., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę Galerii D. pomiędzy ul. J. ... S. i Ks. N. w D. wraz z budową instalacji kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, rozbiórką odcinka kanalizacji deszczowej oraz rozbiórką samoobsługowej myjni samochodowej i budową samoobsługowej myjni samochodowej na działkach nr ewid. ... i ... obręb 4 położonych w D. Wniosek oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., i uzasadniony faktem braku udziału w postępowaniu strony wnioskującej, czym naruszono jej interes prawny, gdyż wydana decyzja "wpływa bezpośrednio na sferę prawną" wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia 25 września 2013 r. 2013 r., Nr ..., Starosta na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie Gmina zarzuciła naruszenie art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 k.p.a., podkreślając, że we wniosku o wznowienie postępowania wykazano dochowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania a podstawą jej żądania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wydanie postanowienia kasacyjnego uzasadnił koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie, z zachowaniem trybu instancji. Organ odwoławczy zakwestionował rozstrzygnięcie, wywodząc, że w przypadku powołania w podaniu o wznowienie przesłanki braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zbadanie twierdzeń wnoszącego to podanie może nastąpić wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym, prowadzonym zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Nadto, organ I instancji nie zbadał czy podanie o wznowienie wniesione zostało z zachowaniem terminu, określonego w art. 148 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, argumentacja Wojewody zasługiwała na aprobatę. Sąd wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji rozstrzygając kwestię przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., faktycznie przeprowadził postępowanie wznowieniowe, a mógł to zrobić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zdaniem Sądu, nie były zatem zasadne argumenty skargi stwierdzające, że kwestia przyznania statusu strony została już rozstrzygnięta w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę, a wobec tego wniosek o wznowienie złożony przez osobę spoza ustalonego w tym postępowaniu kręgu stron, jako niespełniający warunków formalnych, powinien zostać załatwiony postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania. Sąd argumentował, że istotą postępowania wznowieniowego jest definitywne wyjaśnienie, czy w trybie zwykłym podmiot dotychczas pominięty przez organ powinien, czy też nie powinien brać udział w postępowaniu. Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi, że brak przymiotu strony w przypadku Gminy jest "oczywisty". Zdaniem Sądu, przeczy temu chociażby uzasadnienie postanowienia organu I instancji, gdzie organ w obszernej argumentacji wywodzi brak oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw i obowiązków Gminy, co wskazuje na konieczność analizy tej kwestii, która jednak musi być dokonana po wznowieniu postępowania, z zapewnieniem wnioskodawcy możliwości czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, na co zwrócono uwagę w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W świetle przedstawionych okoliczności wskazujących na naruszenia przez Starostę przepisów k.p.a., w szczególności art. 149 § 3 k.p.a., zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. Nadto, w ocenie Sądu, słusznie Wojewoda zauważył, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie przedstawił także żadnych ustaleń dotyczących dochowania, przez wnoszącego podanie o wznowienie, terminu do jego złożenia, a określonego w art. 148 k.p.a., tj. w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a ‒ terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z tych względów Sąd I instancji, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej "C. P. ... – C. L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka jawna zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: a) na podstawie z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: - art. 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej jest zobligowany do wznowienia postępowania nawet w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wniesiony przez podmiot, któremu w oczywisty sposób nie przysługuje przymiot strony, b) na podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie Wojewody z dnia 5 grudnia 2013 roku, pomimo, że zostało ono wydane z naruszeniem ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydana w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania administracyjnego, tj. postanowienia Wojewody P. z dnia 5 grudnia 2013 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak ‒ wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, iż przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA) W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do pytania, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania. W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony zarówno w decyzji organu II instancji, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Specyfika postępowania wznowieniowego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma to do siebie, że przesądzenie, czy ta przesłanka zaistniała może nastąpić zgodnie z przepisami proceduralnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko w otwartym postępowaniu rozpoznawczym. Jak wynika z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie formalne o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania w dwóch kwestiach, a mianowicie co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Czyli po wznowieniu postępowania, po przejściu pierwszego wstępnego etapu kończącego się albo postanowieniem o wznowieniu, albo postanowieniem o odmowie wznowienia z przyczyn formalnych można dopiero rozpoznać sprawę co do przyczyn wznowienia. Przyczyną wznowienia jest zaistnienie przesłanki, ustawodawca zatem umieszcza możliwość rozpoczęcia postępowania rozpoznawczego w kwestii czy przesłanka zaistniała, czy nie dopiero na etapie po wznowieniu postępowania. Nie można zatem przyjąć koncepcji, że o tej przesłance, o tym czy ktoś ma uprawnienia do bycia stroną, czy nie będzie rozstrzygało się w postępowaniu formalnym, wstępnym. Tam bada się tylko dwie kwestie, a mianowicie czy złożono podanie o wznowienie w terminie określonym przez kodeks i czy wskazano przesłankę, która stanowi podstawę do tego, aby można było to postępowanie rozpocząć. Z faktu, że przepis stanowi, że wznowienie następuje na wniosek strony nie można wyprowadzić wniosku, że w tym postępowaniu wznowieniowym, które jest postępowaniem odrębnym, nadzwyczajnym należy utożsamiać stronę, czyli podmiot, który składa wniosek ze stroną w tym postępowaniu, które jest przedmiotem postępowania wzowieniowego. Nie można mylić podmiotu i przedmiotu badania. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny zwracając uwagę na te kwestie podtrzymuje argumentację zawartą w decyzji i w wyroku i dochodzi do wniosku, że w niezwykle nielicznych przypadkach takich, które w sposób oczywisty dają podstawę do tego, aby powiedzieć, że to nie strona złożyła wniosek, z różnych przyczyn, np. braku podmiotowości strony, to z tych przyczyn formalnych możemy odmówić wznowienia postępowania, ale nie w tych przypadkach kiedy wiemy, że chodzi o inwestycję realizowaną wśród ulic otaczających, do których prawo własności ma ich zarządca, tzn. gmina, która przez to granicząc z tą inwestycją ma prawo wykazać swój interes w prowadzonym postępowaniu. Odmowa wznowienia postępowania zamyka wnioskodawcy drogę do instrumentów prawnych, które stanowią podstawowe gwarancje procesowe, jak np. do wglądu w akta postępowania i oceny tego, czy rzeczywiście jest tak, że wnioskodawca ma ten interes, czy też nie i w jaki sposób ma go wykazać. Unicestwienie tej podstawowej gwarancji przez tego rodzaju zabieg formalny jest naruszeniem gwarancji procesowych, a nawet konstytucyjnych, tj. prawa strony do rozpoznania sprawy przez sąd. Stąd niedopuszczenie do możliwości rozstrzygnięcia kwestii materialnych, w tym przypadku czy wykazano interes prawny narusza konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy przez sąd. Słusznie zatem Sąd I instancji, uznał, że nie były zasadne argumenty skargi stwierdzające, że kwestia przyznania statusu strony została już rozstrzygnięta w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę, a wobec tego wniosek o wznowienie złożony przez osobę spoza ustalonego w tym postępowaniu kręgu stron, jako niespełniający warunków formalnych, powinien zostać załatwiony postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania. Z powyższego wynika, że nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej jest zobligowany do wznowienia postępowania nawet w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wniesiony przez podmiot, któremu w oczywisty sposób nie przysługuje przymiot strony, ani zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie Wojewody z dnia 5 grudnia 2013 r., pomimo, że zostało ono wydane z naruszeniem ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1