II SA/Gl 1724/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi K.B. jako następcy prawnego R.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Układ komunikacyjny dla terenu budowy Nowego Muzeum [...], Międzynarodowego Centrum Kongresowego i siedziby Narodowej Orkiestry Symfonicznej Polskiego Radia w K. - Etap II realizacji inwestycji". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. znak [...]. Zgodnie z ww. decyzją Prezydenta działka nr [...] o powierzchni 573 m2, stała się z mocy prawa własnością Miasta K. Jej właścicielką w 1/11 części była R. B. – zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił odszkodowanie na rzecz R. B. za udział 1/11 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości zabudowanej kompleksem garaży, położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni 573 m2. W wyniku wniesionego przez R. B. odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz R. B. za udział 1/11 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości w kwocie 32 552 zł. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia R. B. wyraziła niezadowolenie z wysokości ustalonego odszkodowania i zakwestionowała poprawność sporządzonej w toku postępowania wyceny nieruchomości. Wskazała, że operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za ww. działkę nie odzwierciedla właściwego rynku nieruchomości, na którym znajdowała się wywłaszczona nieruchomość. Błędna jest jej zdaniem wycena gruntu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Zarzuciła także, że operat szacunkowy nie podaje numerów geodezyjnych działek co utrudnia prawidłową weryfikację wielorakich wad takich działek czy ich zalet jako działek porównawczych. Wskazała na brak podobieństwa pomiędzy działką objętą postępowaniem a nieruchomościami przyjętymi do porównania zwłaszcza w zakresie transakcji dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz na to, że nie została zapoznana ze wszystkimi dowodami w sprawie zgromadzonymi przez organ I instancji, w tym z operatem szacunkowym z dnia [...] r. Zażądała ustalenia odszkodowania za budynek garażowy w wysokości 22 800 zł oraz za prawo własności gruntu w wysokości 52 000 zł. Wskazała również, że organ II instancji winien "wykonać wizję lokalną" nieruchomości przyjętych do bazy nieruchomości porównawczych. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 pkt 1 Kpa oraz art. 11g i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687, zwanej dalej specustawą drogową lub ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.), utrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Według zaś przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 1 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stosownie zaś do treści art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 3 ww. ustawy w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Dalej Wojewoda powołał się na treść § 36 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia. Przeanalizował również dokładnie treść opracowanego na potrzeby ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego z dnia [...] r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., który uznał za wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i za miarodajny. M.in. organ stwierdził, w ślad za stanowiskiem biegłego, że objęta postępowaniem nieruchomość na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej przeznaczona była na "cele drogowe". Po dokonaniu szczegółowej oceny operaty szacunkowego Wojewoda stwierdził, że nie budzi on wątpliwości pod względem formalnym, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i logiczne uzasadnienie przyjętych wartości. W konsekwencji organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołania, że operat "nie odzwierciedla właściwego rynku nieruchomości, na którym znajdowała się wywłaszczona nieruchomość". W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] reprezentowana przez pełnomocnika R. B. wniosła o jej zmianę przez przyznanie na rzecz skarżącej odszkodowania za prawo udziału 1/11 części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 573 m2 zabudowanej kompleksem garaży w wysokości 22 800 zł za budynek garażu oraz 52 000 zł za prawo własności gruntu, względnie dodatkowo o wywłaszczenie za odszkodowaniem, przy przyjęciu identycznych wartości, również działki sąsiedniej nr [...]. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 134 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania nie uwzględniającego wszystkich cech nieruchomości i jej rzeczywistej wartości, - art., 11g w zw. z art. 12 ust. 4a oraz art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez przyjęcie błędnych wniosków wynikających z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, - art. 80 i 81 Kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na nieprawidłowym przyjęciu nieruchomości porównawczych, których cechy znacznie odbiegają od cech charakterystycznych nieruchomości wywłaszczonej. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano legalność wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej m.in. objętą postępowaniem o ustalenie odszkodowania działkę, stanowiącą współwłasność skarżącej. Uzasadniając zarzut przyjęcia do ustalenia cen niereprezentatywnych nieruchomości porównawczych strona skarżąca podniosła, że objęta postępowaniem działka położona jest w ścisłym centrum K., gdzie ceny nieruchomości kształtują się do 2000 zł za 1 m2. Co wynika z posiadanej przez nią wiedzy o 27 transakcjach nieruchomości położonych w centrum miasta, posiadających wiele cech wspólnych z nieruchomością wywłaszczoną. Cena wyliczona przez rzeczoznawcę została zatem zaniżona, gdyż przyjęte przez niego nieruchomości porównawcze nie są nieruchomościami podobnymi gdy chodzi o cechy wymienione w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym gdy chodzi o ich położenie od centrum miasta. Do porównania powinny być przyjęte transakcje nieruchomościami położonymi jak najbliżej nieruchomości wycenianej. Podkreślono również, że nie uwzględniono przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, które spowodowało wzrost jej wartości gdyż umożliwiło jedyny dojazd do działek położonych w jej pobliżu, których wartość również bardzo wzrosła. Dlatego też wartość nieruchomości powinna być wyceniona zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej pominięcie dowodu z oględzin nieruchomości z udziałem rzeczoznawcy również miało wpływ na niedokładne wyjaśnienie sprawy i niewłaściwy sposób oceny jego operatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powtarzając w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 133/12 oddalona została skarga skarżącej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w trybie specustawy drogowej), obejmującą m.in. działkę skarżącej. W związku ze śmiercią skarżącej R. B. w dniu 28 grudnia 2013 r. jej następcami prawnymi zostali syn K. B., który podtrzymał skargę oraz córka S. B., która skargi nie podtrzymała (oświadczenie – k. 48 akt sądowych). Rozpoznając skargę K. B. jako następcy prawnego R. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą aczkolwiek z innych względów niż podniesiono w skardze, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności w związku z zarzutami skargi należy stwierdzić, że w świetle art. 16 Kpa i art. 170 ustawy p.p.s.a. w niniejszym postępowaniu Sąd jest związany treścią prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wszelkie zatem sformułowane w skardze zarzuty pod adresem tej decyzji pozostają poza ramami rozpoznania w niniejszej sprawie. W świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy p.p.s.a. Sąd nie mógł też rozpoznać sformułowanego w skardze żądania wydania orzeczenia o zmianie zaskarżonej decyzji a tym bardziej orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia działki nr [...] i przyznania z tego tytułu odszkodowania. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości ustalonego i przysługującego R. B. odszkodowania należy stwierdzić, że w związku z treścią art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wyceny objętej postępowaniem nieruchomości ma zastosowanie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2009 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tymi przepisami wartość nieruchomości strony skarżącej należało ustalić według jej stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania, przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji (o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). W konsekwencji w związku z treścią ust. 3 i 4 § 36 rozporządzenia istotne było w sprawie ustalenia przeznaczenia objętej wyceną nieruchomości na dzień [...] r. (data wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej). Jak wynika z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia ma w tej mierze zastosowanie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią decyduje przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie to ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu w tym zakresie organy obu instancji oraz rzeczoznawca majątkowy nie rozważyły sprawy w dostateczny sposób, które to uchybienie proceduralnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło mieć wpływ na treść zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego co do podstaw wyceny nieruchomości. Przyjmując bowiem jak to stwierdził rzeczoznawca w operacie majątkowym oraz w swoich decyzjach organy obu instancji, że w chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ternu działki skarżącej nie obowiązywał miejscowy pan zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z teścia art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało przyjąć przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium. Zgodnie zaś ze studium nieruchomość znajdowała się na terenie objętym strefą zainwestowania miejskiego wysokiej intensyfikacji. To zaś jednoznacznie oznacza, że nie była ona przeznaczona na inwestycję drogową w rozumieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, nawet gdyby faktycznie była częściowo wykorzystywana jako plac manewrowy uniemożliwiający dojazd do garaży (według oświadczenia pełnomocnika Wojewody na rozprawie sądowej). Decydujące znaczenie ma bowiem jej przeznaczenie ustalone zgodnie z treścią art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami a nie sposób faktycznego wykorzystywania. W konsekwencji wycena tej nieruchomości jako nieruchomości drogowej nastąpiła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, a co za tym idzie również z naruszeniem m.in. art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika bowiem z operatu szacunkowego z dnia [...] r., na którym oparły się organy orzekające, wycena objętej postępowaniem nieruchomości została dokonana z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co niewątpliwie miało wpływ na jej końcowy wynik. Wiadomo bowiem powszechnie, że wartość takich nieruchomości w centralnych częściach dużych miast odbiega i to czasami znacznie od wartości nieruchomości z przeznaczeniem do zainwestowania o wysokiej intensywności. Dlatego też co do zasady nie można podzielić w stanie faktycznym niniejszej sprawy sformułowanego w skardze zarzutu, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem przejęcia jej własności spowodowało zwiększenie jej wartości. Twierdzenie to nie zostało w żaden sposób wyjaśnione i uzasadnione, nawet przy przyjęciu, że chodziłoby o nieruchomość drogową. W szczególności wzrostu tej wartości nie możnaby wywodzić, jak to zdaje się wynikać z twierdzeń sformułowanych w skardze, z ewentualnego faktu wzrostu wartości nieruchomości sąsiednich. Powyższe przesądza o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dopuszczą organy orzekające dowód z nowego operatu szacunkowego przy przyjęciu cen nieruchomości podobnych z przeznaczeniem do zainwestowania miejskiego wysokiej intensywności. Nadto mając na uwadze treść art. 18 ust. 1a specustawy należy dokonać ustaleń co do obciążenia objętej postępowaniem nieruchomości służebnością drogową (w związku z treścią działu III księgi wieczystej [...] – załącznik nr 3 do operatu szacunkowego z dnia [...] r.) i ewentualne obciążenie to uwzględnić w wycenie. Zdaniem Sądu brak było natomiast podstaw do kwestionowania co do zasady poprawności wyceny samego garażu. Ponieważ jednak może się okazać, że na wartość tego budynku może mieć wpływ prawidłowo ustalone przeznaczenie nieruchomości, na której został on wzniesiony, to decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu w całości. W przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego jako następcy prawnego R. B. stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 , art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Marszałka Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz... (Dz.U. z 2013 r., poz. 461) Sąd w świetle treści art. 99 i art. 107 ustawy p.p.s.a. nie znalazł podstawy do odroczenia rozprawy wyznaczonej na dzień 14 marca 2014 r., w sytuacji gdy pełnomocnik skarżącego został o niej w prawidłowy sposób powiadomiony. bu