II OZ 509/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 38/14 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz rozbiórkę budynków gospodarczych z wyłączeniem przyłączy postanawia: oddalić zażalenie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono spółce I. Sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz rozbiórkę budynków gospodarczych, z wyłączeniem przyłączy, przy ul. S. [...] w W. (działki nr [...] i [...],[...], obręb G.). Skargę na powyższą decyzję wniosła N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji podano, że inwestor zamierza niezwłocznie rozpocząć roboty budowlane, co oznacza, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznych szkód i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na mieniu skarżącej - ustalony w projekcie budynku przebieg drogi pożarowej uniemożliwi skarżącej korzystanie ze stanowiącej jej własność nieruchomości. Fragment projektowanej drogi pożarowej przebiega przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, czego organ wydający decyzję - mimo takiego obowiązku - nie dostrzegł i nie uwzględnił. Pomiędzy drogą pożarową i ścianą nie mogą z kolei występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Ten zakres decyzji w sposób rażący narusza zatem prawa skarżącej wynikające z przysługującego jej prawa własności tej działki gruntu, tym bardziej że skarżąca na działce nr [...], zgodnie z m.p.z.p. projektuje własną inwestycję, na którą poniosła już istotne nakłady, a wskutek wydania zaskarżonej decyzji skarżąca de facto utraci możliwość już projektowanej, a nawet jakiejkolwiek zabudowy, ze skutkami porównywalnymi tylko do wywłaszczenia, które w tym postępowaniu nie może mieć miejsca. Na takie ograniczenie przysługującego jej prawa skarżąca nigdy nie wyrażała zgody i nie czyniła z inwestorem żadnych ustaleń w zakresie korzystania z działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym. We wniosku wskazano następnie, że budowa, której dotyczy pozwolenie na budowę, musi powodować uniemożliwienie wykonywanie prawa skutecznego erga omnes, tj. prawa do służebności przez skarżącą. W dalszej konsekwencji realizacja przez inwestora udzielonego mu pozwolenia doprowadzi w tym przypadku do nieodwracalnych następstw, polegających na tym, że skarżąca utraci prawo korzystania z miejsc parkingowych na nieruchomości inwestora (działka nr [...]), ze względu na konieczność zachowania odległości od okien mieszkalnych (pozostała część działki będzie za wąską, aby mogła służyć parkowaniu aut, zgodnie z prawem przejazdu przechodu i parkowania, zapewnionym mocą ustanowionej służebności gruntowej). Zdaniem skarżącej projektowany budynek ograniczy też w sposób rażący oświetlenie przeznaczonego na stały pobyt ludzi pomieszczenia skarżącej, którego głównym źródłem oświetlenia jest okno na ścianie szczytowej, do której przylegać ma projektowany budynek. Przedmiotowe okno - poza funkcją doświetlenia pomieszczeń - pełni również funkcję przeciwpożarową i przeciwwłamaniową (szyba P4 oraz bezpieczne okucia), których to elementów inwestor nie uwzględnił w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Ściana, w której znajduje się okno, jest obecnie ścianą oddzielenia pożarowego, czego inwestor nie uwzględnił w przedłożonym projekcie budowlanym, i to zarówno pod kątem wymagań co do grubości ściany jak i klasyfikacji odporności ogniowej. Skutki związane z ewentualnym przywróceniem stanu poprzedniego w przypadku zrealizowania takiej inwestycji niewątpliwie będą trudne albo niemożliwe do odwrócenia. Wobec niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może więc dojść do szkód lub trudnych do odwrócenia skutków bezpośrednio w mieniu skarżącej, jak i innych podmiotów innych niż skarżąca. Skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku rozpoczęcia budowy, a następnie wystąpienia jakichkolwiek problemów związanych z pożarem lub innym zdarzeniem obejmującym projektowany budynek lub pobliską stację benzynową może dojść do pożaru budynku skarżącej lub stacji benzynowej - co spowoduje znaczne szkody i trudne do odwrócenia skutki na mieniu skarżącej lub innego podmiotu. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W dniu 6 lutego 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącej zawierające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skierowany do sądu administracyjnego. We wniosku podtrzymano argumentację zawartą w skardze, wyjaśniając jednocześnie, że skarżącej służy prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr[...][...], a inwestor dysponuje działką nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], która to nieruchomość jest obciążona nieodpłatną służebnością gruntową przejazdu, przechodu i parkowania w pasie 4 metrów wzdłuż budynku magazynowego "[...]" przylegającego do działki nr [...]. Zwrócono uwagę, że w toku robót budowlanych z pewnością na działce obciążonej służebnością będzie stacjonował sprzęt techniczny, co uniemożliwi wykonywanie służebności. Natomiast zrealizowanie inwestycji w sposób trwały pozbawi skarżącą możliwości wykonywania służebności. Ponadto wskazano, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji przy braku wstrzymania jej wykonania narazi samego inwestora na znaczną szkodę. W związku z wnioskiem skarżącej, sąd zwrócił się w dniu 13 lutego 2014 r. do inwestora, o określenie wysokości kaucji na zabezpieczenie roszczeń z powodu ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W wezwaniu pouczono, o treści art. 35a ust.1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. pełnomocnik inwestora wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji w wysokości 500.000 zł za każdy miesiąc wstrzymania wykonania decyzji. Odnosząc się do treści wniosku skarżącej inwestor zauważył, że skarżąca istotę służebności gruntowej sprowadza do wyłącznego i absolutnego władztwa nad nieruchomością obciążoną, a pomija jakiekolwiek prawa jej właściciela. Zauważono, że zaskarżona decyzja w pełni respektuje treść służebności gruntowej, poprzez pozostawienie niezabudowanego pasa gruntu o szerokości 4 m wzdłuż nowoprojektowanego budynku. Ponadto obciążony pas gruntu nie stanowi niezbędnej dla skarżącej obsługi komunikacyjnej (istnieje dostęp od ul. S.). Wspomniano, że negocjacje dotyczące zmiany treści służebności gruntowej zakończyły się niepowodzeniem i kwestia ta z inicjatywy inwestora będzie uregulowana na drodze cywilnej. Inwestor zauważył też, że okno w ścianie szczytowej budynku stanowi doświetlenie wyłącznie klatki schodowej, której nie można traktować jako pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Ponadto stwierdzono, że skarżąca nie wskazała i nie uprawdopodobniła żadnych realnych zagrożeń, jakie mogą wyniknąć z wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do kwestii kaucji zauważono, że ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji narazi inwestora na straty, co powoduje, że zasadne jest zaproponowanie kwoty 500.000 zł kaucji za każdy miesiąc. Na kwotę tę składają się koszty finansowania nieruchomości, wynagrodzenia pracowników, roszczenia wykonawców związane z przesunięciem terminu realizacji robót, koszty utrzymania zaplecza budowy. W dniu 25 lutego 2014 r. do akt wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym Spółka wniosła o wyznaczenie ewentualnej kaucji w wysokości 100.000 zł. Wskazano, że kwota podana przez inwestora nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, co szeroko uargumentowano. Ponadto skarżąca wspomniała, że zaskarżona decyzja narusza służebność służącą skarżącej, ponieważ inwestor podjął działania uniemożliwiające skarżącej korzystanie z niej (ogrodził teren tak, że pas 4 m wzdłuż budynku magazynowego jest zajęty). Następnie w dniu 10 marca 2014 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, zawierające twierdzenia na poparcie dotychczasowego stanowiska uczestnika postępowania, a tym samym kwestionujące argumenty skarżącej w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Inwestor poinformował, że w dniu 10 stycznia 2014 r. zgłosił zamiar rozpoczęcia robót budowlanych i wystąpił o wydanie dziennika budowy, a w dniu 20 stycznia 2014 r. podpisał umowę z generalnym wykonawcą robót budowlanych, której kserokopię dołączono. Ponadto zaznaczono, że inwestor zaproponował skarżącej, iż w zamian za rezygnację ze służebności, z której korzysta skarżąca, oferuje rezygnację ze służebności, która służy inwestorowi na nieruchomości skarżącej. Dołączono kserokopię pisma skierowanego do skarżącej i dodano, że skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na tę propozycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 38/14, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że żaden z przytoczonych przez skarżącą argumentów nie wskazuje na to, że zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze nie wykazano w należyty sposób, jakie szkody może ponieść skarżąca, czy też inne osoby, na skutek wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie wykazano, czy szkody owe mogą być "znaczne" w realiach niniejszej sprawy. Podnoszony przez stronę argument, iż realizacja spornej inwestycji doprowadzi do naruszenia przysługującej skarżącej służebności gruntowej nie jest równoznaczny z uprawdopodobnieniem, że ewentualne naruszenie przyniesie skarżącej znaczne szkody. Spółka nie zaprezentowała w tym zakresie żadnych danych pozwalających na ocenę rozmiaru ewentualnych szkód. Niemniej kluczowe znaczenie przy stwierdzeniu, że omawiany argument skarżącej jest nietrafny ma okoliczność, że ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność gruntowa, korzysta z ochrony przewidzianej w przepisach art. 222 – art. 231 w związku z art. 251 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121). W szczególności zaś uprawnionemu służy roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Sąd zauważył przy tym, że zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania, a co za tym idzie spory między stronami w tym zakresie, nie podlegają właściwości sądu administracyjnego, lecz kognicji sądów powszechnych. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może być traktowany jako środek ochrony praw właściciela nieruchomości władnącej dochodzącego ochrony służebności gruntowej. Ochronie ograniczonych praw rzeczowych służą powództwa określone w Kodeksie cywilnym, a nie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej złożony do sądu administracyjnego, chyba że strona wykaże zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Następnie Sąd stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, że ewentualne ograniczenie dostępu światła przez okno w ścianie szczytowej budynku skarżącej przyniesie jej znaczne szkody. Nie wskazano, jak ewentualne zasłonięcie okna uszczupli majątek skarżącej i w jakim rozmiarze miałoby takie uszczuplenie nastąpić. Trudno zresztą uznać, że wykazanie tego rodzaju szkody byłoby w warunkach niniejszej sprawy możliwe. Natomiast okoliczność zagrożenia ewentualną awarią na placu budowy, w kontekście bliskości stacji benzynowej, jest w ocenie sądu kwestią o tak ogólnym charakterze, że trudno mówić o jakiejś szczególnej specyfice sposobu wykonania zaskarżonej decyzji wobec ryzyka uszkodzenia instalacji stacji benzynowej. Innymi słowy, jest oczywiste, iż istnienie każdej stacji benzynowej pociąga za sobą określone ryzyko i zagrożenia, jednak sama bliskość terenu inwestycji i stacji paliw nie jest okolicznością uprawdopodabniającą konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zarzut skarżącej w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd stwierdził też, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca nie uprawdopodobniła niebezpieczeństwa spowodowania nieodwracalnych skutków. Zdaniem Sądu, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wybudowanie obiektu budowlanego nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Sąd doszedł też do przekonania, że skarżąca nie wskazała okoliczności tego rodzaju, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wystąpienia nieodwracalnych skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Zmiany w zakresie wzniesienia obiektów budowlanych w obrębie nieruchomości inwestora i ich ewentualnego oddziaływania na sferę uprawnień skarżącej mogą być dla tej ostatniej niekorzystne, czy też niepożądane. Jednak w ramach oceny wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu okoliczności tego rodzaju rozpoznawany wniosek nie wskazał w stopniu pozwalającym na jego uwzględnienie. Sąd postanowił przy tym nie uwzględnić wniosku inwestora o uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (art. 35a ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Skoro bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie miał uzasadnionych podstaw, orzekanie w przedmiocie kaucji było zdaniem Sądu niecelowe. Sąd podkreślił także, że wszelkie zarzuty wobec zaskarżonej decyzji będą podlegały ocenie sądu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Zażaleniem Spółka N. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania dyspozycji tego przepisu stanowiące konsekwencję błędnego uznania przez Sąd, że nie przedstawiono argumentów przemawiających za wystąpieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy za wstrzymaniem decyzji Wojewody przemawiały zarówno okoliczności przywołane we wniosku, jak tez całokształt okoliczności niniejszej sprawy, objętej przedmiotową skargą, 2) art. 163 § 2 w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd do okoliczności przywołanych przez skarżącą w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji (w szczególności: naruszenia poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji przysługującego skarżącej prawa do korzystania z działki w ramach użytkowania wieczystego oraz związanego z nią prawa własności budynku; spowodowania poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji niemożliwych bądź trudnych do usunięcia skutków z uwagi na fakt, że ściana projektowanego budynku przylega do ściany szczytowej budynku skarżącej oraz znajdującego się w niej okna, która to ściana i okno spełniają funkcję przeciwpożarową, jak też rzeczone okno spełnia też funkcję antywłamaniową) podczas gdy przepisy p.p.s.a., zwłaszcza art. 141, wymagają od sądu szczegółowego uzasadnienia stanowiska przyjętego w toku rozpoznania danej sprawy, nie czyniąc w tym względzie żadnego wyjątku dla rozstrzygnięć spraw o charakterze incydentalnym. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na zażalenie I. Sp. komandytowa wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Przy czym możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 335 i n.). Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, iż wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaaprobować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym strona skarżąca nie uprawdopodobniła w przedmiotowym wniosku konieczności zastosowania w sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać na słuszne stanowisko tego Sądu, że wybudowanie obiektu budowlanego nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. Podniesione natomiast w przedmiotowym wniosku argumenty sprowadzają się do wykazania zaistnienia okoliczności, które mogą być przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Uzasadniając przedmiotowy wniosek strona skarżąca podniosła bowiem w istocie merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie stanowią natomiast przesłanki wstrzymania jej wykonania. Istotny w niniejszej sprawie jest też fakt, że to inwestor realizując inwestycję na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego podejmuje ryzyko, iż w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a nawet do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ponadto naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów stanowiących o wymogach jakie musi spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Sąd I instancji uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, szczegółowo wywodząc dlaczego należy odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera - tak jak wymaga tego art. 141 § 4 p.p.s.a. - zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.