II SA/Gl 1112/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. stanowiącej własność Gminy C., oznaczonej jako działki nr 1 i 2, obr. 11. Przedmiotową nieruchomość zwrócono Ta. W. i w ½ części, J. W. w ¼ części oraz R. W. w ¼ części. Orzekając o zwrocie opisanej nieruchomość Starosta w punkcie 3 osnowy swojej decyzji zobowiązał jej nabywców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W szczególności T. W. nakazał zwrot 262 500 zł, a J. i R. W. zwrot po 131 250 zł. Wskazał także, że zwrot odszkodowania powinien nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym jego decyzja stanie się ostateczna oraz ustalił, że w przypadku zwłoki w uiszczeniu wskazanych wyżej należności naliczone zostaną odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody [...] wniósł T. W. Odwołanie to następnie jednak cofnął pismem z dnia 23 lipca 2012 roku w wyniku czego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]roku, znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W piśmie z dnia 22 października 2012 roku Wojewoda odpowiadając na wystąpienie Starosty [...] poinformował go, że jego decyzja stała się ostateczna w dniu [...], tj. z dniem doręczenia rozstrzygnięcia jednej ze stron postępowania. W kolejnym zaś piśmie kierowanym do Starosty z dnia [...]roku poinformował on, że termin na złożenie skargi od jego decyzji z dnia [...] upłynął bezskutecznie w dniu [...]roku. W oparciu o tę informację Starosta [...] pismem z dnia [...]roku, znak: [...] zawiadomił strony postępowania, w tym reprezentującego Gminę C. Burmistrza Miasta C., że wykonanie jego decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nastąpi stosownie do art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 ro. O gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) po upływie 14 dni od dnia 27 października 2012 roku, w którym upłynął bezskutecznie 30 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...]roku. Pismem z dnia 21 listopada 2012 roku Z-ca Burmistrza Miasta C. skierował do Starosty [...] wniosek o wyjaśnienie w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. treści wspomnianej na wstępie decyzji tego organu z dnia z dnia [...]roku. Uzasadniając ten wniosek podał, że bezskutecznie domagał się nadania decyzji tego organu klauzuli wykonalności stanowiącej podstawę do jednoznacznego ustalenia terminu płatności zwrotu odszkodowania należnego Gminie. Dodał, że dla stron niewystarczające okazały się wyjaśnienia przekazane w piśmie z dnia 31 października 2012 roku i w związku z tym domagał się podania z użyciem daty dziennej ostatniego dnia 14 dniowego terminu płatności należności wynikającego z pkt 3 przedmiotowej decyzji. Odpowiadając na ten wniosek Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa [...] pismem z dnia 20 grudnia 2012 roku poinformowała Urząd Miejski w C., że przedmiotowej decyzji Starosty [...] nie może zostać nadana żądana klauzula ostateczności i wykonalności, bowiem organ ten nie dysponuje aktami postępowania odwoławczego. Dzień później postanowieniem z dnia [...]roku, znak: [...], Starosta [...] odmówił wyjaśnienia treści swojej decyzji nr [...] z dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ zrelacjonował treść decyzji wydanych w toku postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz treść korespondencji wymienionej między Starostwem Powiatowym a Wojewodą oraz między Starostwem a Gminą C. Następnie organ ten stwierdził, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutki ex nunc z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności i nie wymaga ona wykonania, a wobec tego nie znajduje do niej zastosowania art. 9 u.g.n. Wykonania natomiast wymaga orzeczenie w przedmiocie zwrotu należnego odszkodowania i w tej kwestii winien znaleźć zastosowanie art. 9 u.g.n. Wskazując na treść art. 113 § 2 k.p.a. Starosta podał, że przedmiot wyjaśnień, o jakich jest mowa w tym przepisie mogą stanowić wątpliwości co do treści decyzji wynikające z niespójnych sformułowań, sprzeczności, czy zawiłości terminologicznych bądź gramatycznych, które powodują, iż decyzja jest dla strony niejasna lub dwuznaczna. W trybie powołanego przepisu nie można natomiast dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. W toku wyjaśniania decyzji musi zostać uwzględniony także stan faktyczny i prawny z dnia jej wydania. Z postanowieniem tym nie zgodziła się Gmina C. reprezentowana przez Burmistrza tego Miasta, która w zażaleniu wniesionym do Wojewody [...] domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to żądanie wskazała, że kluczowym zagadnieniem w sprawie były skutki, jakie wywarła decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego na decyzję Starosty [...]. Decyzja ta rozstrzygała bowiem tylko kwestie proceduralne i nie modyfikowała w żaden sposób treści decyzji I instancji. Decyzja Wojewody nie była także kierowana do organu ewidencji gruntów i budynków oraz do sądu wieczystoksięgowego. Wszystkie natomiast opisane skutki wywarła decyzja organu I instancji i to ona wymaga wykonania przez właściwe podmioty. Gmina podniosła ponadto, że wątpliwości co do wykonania decyzji wynikają także ze sposobu określenia terminu płatności wskazanego w tej decyzji, które rozwiałoby nadanie tej decyzji klauzuli ostateczności i wykonalności. Postanowieniem z dnia [...] roku, znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ wskazał art. 113 ust. 2 , art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że wyjaśnienie treści decyzji jest konieczne tylko wtedy gdy jej treść jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Dodał, że zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie może w szczególności wychodzić poza zakres i treść decyzji. Wykładnia decyzji dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o wyjaśnienie treści jego decyzji winien w pierwszej kolejności ustalić czy treść tej decyzji obarczona jest zawiłością lub niejednoznacznością uniemożliwiającą lub utrudniającą ustalenie jej sensu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda doszedł do przekonania, że treść decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku jest jasna i czytelna i nie powoduje wątpliwości uzasadniających potrzebę ich wyjaśnienia. Kwestie związane z wykonalnością decyzji, których wyjaśnienia w istocie domagał się Burmistrz Miasta C., regulują zaś odpowiednie przepisy prawa. W skardze na to postanowienie Gmina C., reprezentowana przez jej Burmistrza, domagała się jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 113 ust. 2 k.p.a. Ponadto Gmina wniosła o wskazanie, jakie okoliczności organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz domagała się zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając te żądania i zarzuty Gmina podniosła, że jako strona postępowania i adresatka decyzji nie była uprawniona do samodzielnego wyjaśnienia wątpliwości dotyczących terminu, w jakim należało dokonać na jej rzecz wpłaty należności wskazanych w decyzji Starosty [...]. W dalszej części skargi Gmina C. zakwestionowała prawidłowość sposobu ustalenia przez Starostę terminu wskazanego w punkcie 3 sentencji decyzji Starosty [...] oraz poddała w wątpliwość stanowisko organów, że datę wykonalności i ostateczności decyzji należy odnosić do orzeczenia organu II instancji mimo, że miało ono charakter jedynie proceduralny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutów skargi i podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu pozwalającym na jego usunięcie z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie był zakres stosowania art. 113 § 2 k.p.a. Gmina C. reprezentowana wpierw przez Zastępcę, a następnie Burmistrza Miasta C. powzięła wątpliwość co do sposobu ustalenia terminu wskazanego w punkcie 3 sentencji decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. We wskazanym punkcie sentencji decyzji organ nakazał w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zwrot na rzecz Gminy C. odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość w formie jednorazowej płatności. Wskazać przyjdzie, że obowiązek wskazania przez starostę orzekającego w przedmiocie zwrotu nieruchomości terminu, w jakim winien nastąpić zwrot zwaloryzowanego odszkodowania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wynika z przepisu art. 142 ust. 1 u.g.n. Wątpliwości Gminy co do sposobu ustalenia opisanego terminu miały swoje źródło w treści art. 9 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Odpowiadając na te wątpliwości stwierdzić trzeba, że zacytowany przepis traktować należy jako lex specialis w stosunku do rozwiązania wynikającego z art. 61 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a. W świetle tego drugiego przepisu wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a zatem co do zasady decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. podlegają wykonaniu chyba , że przepis szczególny stanowi inaczej, albo w związku z wniesieniem skargi ich wykonanie zostało wstrzymane przez organ lub sąd administracyjny. Mając na uwadze powyższe ustalenia nie ulega wątpliwości, że termin zwrotu odszkodowania ustalony w decyzji Starosty [...] nie pokrywał się z terminem obliczonym w oparciu o przepis art. 9 u.g.n., bowiem pierwszy z nich, jak wynika z informacji przekazanej Staroście [...] przez Wojewodę [...] upłynął w dniu [...] roku, a drugi w dniu [...] roku. Wniesienie odwołania przez stronę mimo, że zostało ono później cofnięte spowodowało, że w miejsce terminu wskazanego w punkcie 3 osnowy decyzji Starosty [...] wszedł termin wynikający wprost z przepisu art. 9 u.g.n. Rozważenia w niniejszej sprawie wymagała jednakowoż nie kwestia, który z wyżej wskazanych terminów winien znaleźć zastosowanie w sprawie lecz czy przedstawione wątpliwości można było rozstrzygnąć w trybie wskazanym w art. 113 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W doktrynie podkreśla się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. III, Warszawa 2000, s. 473). Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie bowiem decyzja Starosty [...] nie zawierała niejednoznacznych bądź budzących wątpliwości interpretacyjne sformułowań. W szczególności wskazany w tej decyzji termin został ustalony w sposób jednoznaczny i nie wymagał zdaniem Sądu komentarza czy wykładni. Odrębną zaś sprawą jest czy termin ten został ustalony prawidłowo, kwestia ta nie mogła być jednak badana w kontrolowanym postępowaniu wpadkowym. Wniosek Gminy C. zmierzał zaś jak się zdaje do ustalenia czy termin, w jakim byli właściciele nieruchomości i ich spadkobiercy mieli zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie należało ustalić zgodnie z przepisem rangi ustawowej czy też zgodnie ze wskazaniem zawartym w osnowie decyzji organu I instancji. Innymi słowy wniosek ten zmierzał do ustalenia czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis obowiązującej ustawy czy też pozostające w kolizji z tym przepisem ustalenie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mogło jednak z oczywistych względów zapaść w drodze wyjaśnienia czy wykładni treści decyzji, bowiem w tym trybie niedopuszczalna jest weryfikacja zamieszczonych w decyzji postanowień kształtujących istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. W postępowaniu w sprawie wyjaśnienia treści decyzji uregulowanym w art. 113 § 2 k.p.a. nie mogą być także rozstrzygane kwestie dotyczące daty ostateczności czy wykonalności decyzji bowiem zostały one uregulowane w obowiązujących przepisach prawa. W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. Na koniec przeprowadzonych rozważań orzekającym w sprawie organom, a także skarżącej Gminie zwrócić należy uwagę, że art. 113 k.p.a. dzieli się podobnie jak wszystkie inne artykuły tej ustawy na paragrafy, a nie na ustępy, jak błędnie wskazano w podstawach prawnych kontrolowanych postanowień oraz w skardze. Uchybienie to pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy. Z przytoczonych powodów wniesiona skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.