II SA/Rz 156/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. M. i F. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. M. i F. M. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania E. M. i F. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 położone w Z. obr. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że E. M. i F. M. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 położone w Z. obr. [...], które przeszły na własność Gminy [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ ten, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości wyjaśniając, że wydzielenie gruntu i przejście jego na własność gminy, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą publiczną a jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania nieruchomości nie stanowią drogi. Działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 stanowią (według ewidencji) użytek rolny klasy IVa i IVb. Działki nr 606/2, 603/2, 600/9, 606/4 porasta trawa i nie są wykorzystywane jako drogi gruntowe. Działki nr 603/5, 600/12, 606/7 przylegają do działki nr 73, stanowiącej drogę dojazdową i w przyszłości mogą zostać wykorzystane pod jej poszerzenie. Działka nr 73 nie stanowi drogi publicznej. Powołując się na pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 listopada 2011 r. Starosta podał, że zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia 21 sierpnia 1996 r. do kategorii dróg publicznych została zaliczona ul. G. (działka nr 599). Działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 są jedynie drogami dojazdowymi do drogi publicznej. W ocenie organu skoro ww. działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, to postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. W odwołaniu E. i F. M. wnieśli o uchylenie decyzji i ustalenie odszkodowania. Podali, że domagają się odszkodowania za działki, które w wyniku podziału, w nawiązaniu do aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...]. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. W tej decyzji jednoznacznie określono dojazdy do poszczególnych działek, w tym ich służebność dojazdową. Również Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] – "[...]" /dalej: mpzp/ przewiduje na tych działkach lokalizację dróg dojazdowych, oznaczonych symbolem KD. Odwołujący podkreślili, że w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] wymieniono nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy pod publiczną drogę gminną. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną roszczeń odszkodowawczych za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela), stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n. Odszkodowanie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przesłankami uzasadniającymi roszczenie odszkodowawcze jest wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. (znak: [...]) Burmistrz Gminy i Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały m.in. działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7. Treść uzasadnienia tej decyzji wskazuje, że powstałe w wyniku podziału działki zostały wydzielone pod publiczną drogę gminną. W mpzp przeznaczone są pod drogi dojazdowe, oznaczone symbolem 06-KD. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że na mocy Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 21 sierpnia 1996 r., ul. G. (działka nr 599) została zaliczona do kategorii dróg publicznych, jako droga lokalna miejska. W ocenie organu odwoławczego z zapisów mpzp nie wynika, by wydzielony grunt był przeznaczony do realizacji celu publicznego tj. pod realizację drogi publicznej. Działki te znajdują się bowiem w obszarze oznaczonym symbolem 06 KD – projektowana ulica dojazdowa. Odnosząc się do twierdzeń odwołującego, że dla działek nr 604/9 i 606/3 został ustalony numer porządkowy – ul. G. [...], co potwierdza, że dojazdy te tworzą integralną całość komunikacyjną z ulicą G., Wojewoda przytoczył definicję drogi publicznej zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz wskazał na kategorie dróg (art. 2 ust. 1 tej ustawy), podał jakie drogi zalicza się do dróg gminnych (art. 7 ust. 1 ww. ustawy) i co rozumie się pod pojęciem dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy). Podniósł, że działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 położone w Z. obr. [...], nie stanowią obecnie drogi, lecz zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów użytek rolny - klasa RIVa i RIVb. Działki te są jedynie drogami dojazdowymi do drogi publicznej - ul. G. (oznaczonej nr 599). Ich przeznaczenie – jako projektowane ulice dojazdowe (co wynika z mpzp) - powoduje, że działki te nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Te ustalenia uzasadniają zaś umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania. W skardze E. M. i F. M. domagali się uchylenia decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślili, że m.in. na ich wniosek Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomościami. W wyniku podziału wydzielone zostały działki pod gminną drogę publiczną. Gmina [...] z mocy prawa nabyła prawo własności tych działek, co zostało ujawnione w księgach wieczystych. Z uwagi na fakt, że zaoferowane przez Gminę [...] odszkodowanie znacznie odbiegało od wartości rynkowej przejętych gruntów, wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania. Starosta tymczasem umorzył postępowanie uznając, że przedmiotowe działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Takie twierdzenia są sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżących stan prawny nie budzi wątpliwości, a prawo własności należy odczytywać z księgi wieczystej [...]. Skoro wydzielone grunty faktycznie i z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...], to do obowiązku Starosty [...] należało ustalenie należnego odszkodowania, a nie "działanie wbrew rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 645/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie, do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 645/12 postępowanie to zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny przedstawia się następująco: wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2011 r. E. M. i F. M. zwrócili się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 położone w Z. obr. [...], ponieważ podjęte z Burmistrzem Miasta i Gminy [...] uzgodnienia dotyczące wysokości odszkodowania nie przyniosły zamierzonego skutku. Działki te przeszły na własność Gminy [...] z dniem, kiedy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r. ([...]) zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, stała się ostateczna. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n., umorzył postępowanie uznając, że objęte wnioskiem działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania E. M. i F. M., utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Prawem materialnym, na podstawie którego organy rozpatrywały sprawę i umorzyły, jako bezprzedmiotowe, postępowanie, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Stosownie do treści art. 98 tej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za przejęte działki, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3 art. 98 u.g.n.). Z przepisów tych wynika, że dla orzeczenia o odszkodowaniu konieczne jest istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki, w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie, na jej podstawie, działki pod drogę publiczną. To organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie odszkodowania dokonuje oceny czy w stanie faktycznym i prawnym, nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego, z mocy tego przepisu. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na jej podstawie określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyrok NSA z dnia 27.06.12 r., sygn. akt I OSK 986/11, Internet, baza orzeczeń). III. Z decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. ([...]) wynika, że objęte postępowaniem działki, tj. nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 położone w Z. obr. [...], zostały wydzielone pod publiczną drogę gminną. W decyzji tej wskazano również, że działki te oznaczone są w części graficznej i opisowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 06 KD – przeznaczone jako droga dojazdowa. Natomiast w obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 1999 r. Nr [...], poz. [...]), wyznaczono obszar komunikacji oznaczony symbolem KD, określając przeznaczenie gruntów pod komunikację kołową. Wskazano, że teren oznaczony symbolem 06 KD stanowi teren projektowanej ulicy dojazdowej. Szerokość jezdni: 3,50 m, szerokość w liniach rozgraniczających: 10 m. Orzekające w sprawie organy uznały tymczasem, że skoro z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, by wydzielony grunt był przeznaczony do realizacji celu publicznego tj. pod drogi publiczne oraz skoro wydzielone działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 nie stanowią obecnie drogi, to nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Działki te stanowią jedynie drogi dojazdowe do drogi publicznej (zgodnie z mpzp – projektowane drogi dojazdowe). Z tych przyczyn umorzyły prowadzone postępowanie administracyjne. Stanowisko to jest błędne. Zauważyć należy, że art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy wydzielania działek pod drogi publiczne (na wniosek właściciela nieruchomości) i wprowadza skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; w okolicznościach sprawy miało to miejsce z dniem 2 czerwca 2010 r. Skoro z brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że chodzi o wydzielenie działki pod drogę, to znaczy, że droga taka nie istnieje, lecz została objęta założeniem planistycznym i ma powstać w przyszłości. Przejście takiej działki na własność gminy następuje za odszkodowaniem, ustalanym zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Sam fakt, że dana ulica nie posiada statusu drogi publicznej, nie stanowi przeszkody dla rozważenie konieczności wypłaty odszkodowania za przejętą działkę /por. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7.02.2013 r., sygn. akt II CSK 672/12, Lex nr 1293953/. Zatem konkluzja jest taka, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy zarówno dróg, które mają dopiero powstać, jak i dróg istniejących. Decydujące znaczenie ma bowiem przeznaczenie działki pod drogę w mpzp lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie wybudowanie drogi, czy nadanie określonej kategorii drogi publicznej. Zaznaczyć też należy, że w orzecznictwie i doktrynie za ugruntowany należy uznać pogląd, zgodnie z którym należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej - co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1314/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 49/13 – baza orzeczeń: www.cbois.nsa.gov.pl). Kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego, i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Wskazanie w art. 98 ust. 1 u.g.n. kategorii dróg (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) ma związek z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego. Mając powyższe na uwadze, skoro na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r. został zatwierdzony podział nieruchomości a powstałe w wyniku podziału działki m.in. nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7 zostały wydzielone pod publiczną drogę gminną i znajdują się w obszarze, który oznaczony został w mpzp symbolem 06 KD – projektowana ulica dojazdowa (a który to plan wiąże orzekające w sprawie organy), to z dniem kiedy decyzja ta stała się ostateczna (tj. 2.06.2010 r.), wydzielone pod drogi publiczne działki z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...]. W takiej sytuacji dotychczasowemu właścicielowi przysługuje stosowne odszkodowanie. Podkreślenia wymaga również, że podejmowane przez uczestnika niniejszego postępowania - Gminę [...] próby uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], w której jako właściciel wpisana jest Gmina [...], z rzeczywistym stanem prawnym, nie przyniosły zamierzonego skutku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy [...] I Wydział Cywilny oddalił apelację Gminy [...] od wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt [...] oddalającego powództwo Gminy [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r., nastąpił określony w art. 98 ust. 1 u,g.n. skutek w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości skarżących. Dla powstania tego skutku nie ma znaczenia czy obecna droga jest rzeczywiście użytkowana jako szlak komunikacyjny, czy też gmina planuje urządzenie w tym miejscu ulicy, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest, że na mocy ważnej i podjętej zgodnie z mpzp decyzji doszło do wydzielenia działek z przeznaczeniem na drogę publiczną a tym samym nastąpił skutek przejścia z mocy prawa, na rzecz Gminy [...], prawa własności działek należących uprzednio do skarżących. Wyrok ten, z mocy art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stwierdzić zatem należy, że orzekające w sprawie organy wadliwie uznały, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jak działki nr 600/9, 600/12, 603/2, 603/5, 606/2, 606/4, 606/7. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają art. 105 § 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] uwzględni poczynione wyżej uwagi i wyda decyzję stosownej treści. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.