III SA/Gd 41/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. C. na czynność Starosty z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy 1) stwierdza bezskuteczność czynności Starosty z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Starosty na rzecz skarżącego W. C. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2013 r. W. C. wystąpił do Starostwa Powiatowego o wydanie dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kat. C, E i T. Wnioskujący wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy orzekł o utracie przez W. C. uprawnień do kierowania pojazdami osobowymi kat. B, pozostawiając uprawnienia do prowadzenia pojazdów właściwych dla prawa jazdy kat. C, E i T. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r. Starosta odmówił wnioskującemu wydania prawa jazdy w zakresie kategorii C, CE i T. Po rozpatrzeniu odwołania W. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie, stwierdzając, że wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy następuje w formie czynności materialno-technicznej. Pismem z 18 listopada 2013 r. W. C. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy. W odpowiedzi na wezwanie, organ pismem z 5 grudnia 2013 r. uwzględnił wezwanie w zakresie prawa jazdy kategorii T, podtrzymując stanowisko w zakresie odmowy wydania prawa jazdy kategorii C i CE. Organ wskazał, że postanowieniem Prokuratury Rejonowej z dnia 11 lutego 2013 r. sygn. akt [...] w dniu 5 lutego 2013 r. prawo jazdy wnioskodawcy kategorii A,B,B+E,C,C+E,T zostało zatrzymane. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy orzekł wobec W. C. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyjątkiem pojazdów, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii C, CE i T na okres dwóch lat; postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. Sąd ten zaliczył wnioskodawcy na poczet kary okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 5 lutego 2013 r. Mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U Nr 30, poz. 151 ze zm.) organ podkreślił, że prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy m.in. kategorii C i CE w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, jak również - w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej na czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 , poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) W. C. podniósł zarzuty naruszenia art. 12 ust 1 pkt 2, art. 2 ust 2 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami - poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania dokumentu poświadczającego uprawnienia do kierowania pojazdami oraz - zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP tj. zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa - poprzez odmowę wydania dokumentu, mimo posiadania określonych uprawnień do kierowania pojazdami, co również zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu. W ocenie skarżącego, organ, odmawiając wydania wtórnika prawa jazdy, dokonał rozszerzającej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami i w ten sposób pozbawił skarżącego uprawnień do prowadzenia pojazdów, nieobjętych zakazem orzeczonym przez sąd karny. Skarżący podkreślił, że skoro w dalszym ciągu ma uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C i CE, wnosi jedynie o wydanie dokumentu, który te uprawnienia potwierdza, ponieważ bez niego nie może podjąć pracy w wykonywanym zawodzie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. p.p.s.a.) kontrola działalności administracji przez sądy obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu w tej sprawie jest zasadność odmowy wydania W. C. dokumentu prawa jazdy kategorii C i CE. Skarga dotyczy bowiem działania Starosty polegającego na odmowie wydania dokumentu, o czym skarżący został poinformowany w piśmie organu z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...]. Zaskarżona przez skarżącego czynność organu administracji podlega kognicji Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje także orzekanie w sprawach skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy jest poza sporem. W 2011 r. Starosta wydał skarżącemu prawo jazdy kategorii A, B, C, E, T. Wskazanym wyżej wyrokiem z 2013 r. Sąd Rejonowy orzekł wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia przez okres 2 lat wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem pojazdów, do kierowania których uprawniają kategorie C, CE i T prawa jazdy. Realizując wyrok, organ I instancji zatrzymał prawo jazdy skarżącego i orzekł o cofnięciu jego uprawnień do kierowania pojazdami w kategorii A, B, BE (decyzja Starosty z dnia 11 czerwca 2013 r.) W niniejszej sprawie Skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy C, CE i T. Jako podstawę prawną odmowy wydania prawa jazdy organ wskazał art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skarżący wskazuje, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy - prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W ocenie skarżącego organ nie zastosował się do powyższej regulacji i podjął działania wykraczające poza zakres orzeczonego wobec skarżącego środka karnego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga zatem dokonania wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o kierujących pojazdami oraz rozważenia, czy z uwagi na ich treść, organy administracji uprawnione są de facto do ingerencji w treść prawomocnie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Sąd karny nie odebrał bowiem skarżącemu całości uprawnień do kierowania pojazdami, wyraźnie zaznaczając, że zakaz zostaje orzeczony z wyłączeniem kategorii pojazdów, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kat. C, E i T. Przed wydaniem wyroku skarżący miał uprawnienia do kierowania pojazdami, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T (poświadczona za zgodność kserokopia dokumentu prawa jazdy w aktach adm.). Niewątpliwie zatem odmowa wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C, CE stoi w sprzeczności z treścią wyroku sądu powszechnego, który pozostawił skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C CE i T. Zresztą dokument poświadczający prawo do kierowania pojazdami w kat. T został skarżącemu, jak wynika z akt sprawy, wydany. Analizując przepisy ustawy o kierujących pojazdami należy rozważyć, czy odróżniają one osoby, które już mają uprawnienie do kierowania określonymi pojazdami, od osób, które o określone uprawnienie dopiero się ubiegają. W art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy zaznaczono, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Co prawda w przepisie nie zastrzeżono jednoznacznie, że może mieć on zastosowanie jedynie do osób ubiegających się o nowe uprawnieni ale w ocenie Sądu tak jest, a wynika to z wykładni funkcjonalnej przepisów ustawy o kierujących pojazdami, przy uwzględnieniu kompetencji sądów powszechnych do orzekania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. W tym miejscu należy wskazać, iż w świetle art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej jako kk.), orzeczony przez sąd - jako środek karny - zakaz prowadzenia pojazdów, może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. To sąd karny zatem, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Orzekając o zakazie prowadzenia pojazdów określonego rodzaju sąd dokonuje konkretyzacji zakazu w sposób pozytywny (to jest przez wymienienie rodzajów pojazdów objętych zakazem) lub negatywny (to jest przez wyłącznie spod orzeczonego zakazu pojazdów danego rodzaju). Zgodnie z art. 182 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm., zwanej dalej w skrócie kkw.) w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 kkw., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Z przytoczonym przepisem art. 182 § 2 kkw koresponduje treść art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który należy traktować jako rozwinięcie ww. regulacji. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że to sąd karny – a nie organ administracji – orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, określając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu karnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień kierowcy w orzeczonym zakresie przez właściwy organ administracji. Konkludując, organ administracji nie może rozszerzyć, ani zawęzić orzeczonego przez sąd zakazu. Stanowisko o konieczności ścisłego respektowania przez organ administracji ram orzeczonego przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, zostało wyjaśnione przez Sąd Najwyższy w. postanowieniu SN z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie sygn. akt I KZP 29/13, a zajęte tam stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Stąd też orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów, do kierowania którymi konieczne jest posiadanie prawa jazdy kategorii B i cofnięcie uprawnień W. C. w tym zakresie, nie może być przesłanką odmowy wydania skarżącemu wtórnika prawa jazdy uprawniającego do kierowania pojazdami C i CE, skoro kierowca wcześniej posiadał już takie uprawnienia i nie utracił ich na skutek wyroku karnego. Tym bardziej jeżeli w wyroku tym - jak w przedmiotowej sprawie - wyraźnie wskazano, że kierowca zachowuje te uprawnienia. Dokonując wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami, przy uwzględnieniu ww. konkluzji, wskazać należy, że wykładnia taka będzie spójna z zasadą praw nabytych oraz z wynikającą z kk. i kkw. kompetencją sądów karnych, jedynie w przypadku przyjęcia, że art. 12 ust. 2 cyt. ustawy nie ma zastosowania wobec kierowców, którzy starają się o wydanie wtórnika prawa jazdy, a zatem dokumentu potwierdzającego utrzymanie przez nich uprawnień do kierowania pojazdami określonych rodzajów, przy uwzględnieniu treści wydanego wobec nich prawomocnego wyroku skazującego. Dokonując interpretacji art. 12 ustawy o kierujących pojazdami Sąd ma zatem na względzie całość regulacji, a nie tylko poszczególne jej zapisy. Jak wskazano wyżej w ocenie Sądu z samego faktu, że ustawodawca wyraźnie nie określił, iż przepisu art. 12 nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami nie można wywodzić, że ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie wymogów, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o prawo jazdy, których wcześniej nie posiadała lub które utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jednakże stosownie do art. 103 ust. 4 powołanej ustawy, przytoczonego przepisu nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (gdy podstawą cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami było ponowne przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie 5 lat od dnia wydania skierowania na kurs reedukacyjny, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz popełnienia w okresie próbnym trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji). W tych przypadkach, zgodnie z art. 104 ustawy o kierujących pojazdami, osoba, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobom po raz pierwszy ubiegającym się o uprawnienie do kierowania pojazdem. Zatem ustawodawca rozróżnia wymagania określone w stosunku do osób ubiegających się o prawo jazdy po raz pierwszy, od wymagań co do osób, które takie uprawnienie już posiadają. Podkreślić należy, że art. 104 ustawy o kierujących pojazdami wszedł w życie w dniu 19 stycznia 2013 r., jednakże zawiera on w sobie odniesienie do przepisów jeszcze nieobowiązujących, to jest wspomnianego art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3. (zgodnie z art. 139 ustawy przepis wejdzie w życie z dniem 4 stycznia 2016 r.). Niemniej, umożliwia on wnioskowanie a contrario, zgodnie z którym stwierdzić trzeba, że wymogi określone dla osób po raz pierwszy ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami nie mają i nie będą mieć zastosowania do osób, którym uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte, między innymi w związku z orzeczeniem zakazu ich prowadzenia przez sąd (co wynika z braku powołania obowiązującego już art. 103 ust. 1 pkt 4 w treści art. 104 ustawy). Oczywistym więc jest, że wymogi te nie będą mieć zastosowania do tych osób także w zakresie uprawnień, które nie zostały im cofnięte. W świetle wcześniejszych rozważań pod pojęciem "osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy", o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy należy zatem rozumieć osobę, która dopiero ubiega się o wydanie prawa jazdy, co nie ma zastosowania do osób, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Takie rozumienie przepisu jest na poziomie systemowym zgodne z normą wyprowadzoną z art. 42 k.k. w sytuacji, w której sąd pozbawił sprawcę uprawnień tylko do kierowania niektórymi kategoriami pojazdów. Odmienna interpretacja prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że środek karny może być istotnie modyfikowany przez art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. W okolicznościach przedmiotowej sprawy oznaczałoby to bowiem, że orzeczony przez sąd zakaz prowadzenia pojazdów określonych w prawie jazdy kategorii B na podstawie ustawy o kierujących pojazdami rozciągałby się także na pojazdy wymienione w prawie jazdy kategorii C. W istocie więc orzeczenie sądu stawałoby się iluzoryczne, gdyż surowsza dolegliwość byłaby tu niejako automatycznie wprowadzana przez ustawodawcę. Nie do przyjęcia jest rozumowanie, że dolegliwość owych skutków (wyznaczona w ustawie) będzie przekraczać dolegliwość odpowiadającego im środka karnego zawartego w rozstrzygnięciu sądu. Oznaczałoby to bowiem, że ustawodawca wkroczył nieproporcjonalnie daleko w zakres kognicji sądu, co budziłoby wątpliwości dotyczące zgodności rozważanych regulacji z Konstytucją. Wskazane argumenty przekonują do tego, aby wyrażenie "osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy", w rozumieniu art. 12 ust 2 ustawy o kierujących pojazdami, odnosić do podmiotu, który ubiega się o wydanie prawa jazdy potwierdzającego istnienie uprawnień, których nie posiadał w chwili prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie karne. W tym znaczeniu przepis ten przewiduje negatywne skutki skazania, ale nie ingerujące w zakres orzeczenia sądu i nie naruszające proporcji między sankcją orzeczoną przez sąd, a jej dalszymi konsekwencjami przewidzianymi ex lege przez ustawodawcę. Orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów określonych w prawie jazdy kategorii B oznaczałby niemożność nabycia prawa do prowadzenia pojazdów wymienionych w prawie jazdy kategorii C w czasie obowiązywania zakazu. Skoro jednak skarżący takie uprawnienie już miał w chwili wydawania prawomocnego wyroku karnego, to art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe uwagi znajdują potwierdzenie przy analizie funkcjonalnych aspektów rozważanych norm. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że art. 42 k.k. wyznacza faktyczną dolegliwość karną, jak również realizuje funkcję prewencyjną zakazu, która wyraża się w zapewnieniu bezpieczeństwa na drogach. Ustawa o kierujących pojazdami, stanowiąc akt administracyjny, którego zasadniczym celem jest regulacja problematyki technicznej sfery ruchu drogowego w odniesieniu do kierujących pojazdami, dopiero wtórnie może być rozpatrywana jako akt powołany w celu realizacji funkcji prewencyjnej w zakresie bezpieczeństwa na drogach, między innymi w stosunku do sprawców przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Podsumowując - organ dokonał wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami i de facto - poprzez odmowę wydania prawa zady - pozbawił skarżącego uprawnienia do prowadzenia pojazdów nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd karny. Zatem uznać należy, że organ administracji w niedopuszczalny sposób zmodyfikował zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego. Należy przy tym wskazać, że skarżący nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, że dokument prawa jazdy twierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Na skutek działań organu administracji skarżący pomimo posiadania uprawnień do kierowania pojazdami ciężarowymi nie mógł faktycznie z nich korzystać. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności Starosty z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w z. z art. 209 p.p.s.a. Na podstawie art. 153 p.p.s.a Sąd wskazuje, że zalecenia co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznając wniosek skarżącego o wydanie prawa jazdy organ uwzględni wskazania sądu co do właściwej wykładni i zastosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami.