II SAB/Bd 18/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego w B. na rzecz skarżącego M. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bd 18/14 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] M. J.– skarżący zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o podanie na piśmie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej liczby dni w [....], które Dyrektor Aresztu Śledczego w B. wykorzystał na urlopy z jednoczesnym wskazaniem, w jakim czasie w ciągu [...] został dany urlop wykorzystany, z wyszczególnieniem charakteru każdego urlopu, w szczególności czy był to urlop wypoczynkowy, czy bezpłatny. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. (dalej także: Dyr. AŚ w B.) w piśmie z dnia [...], odpowiadając na zapytanie skarżącego stwierdził, że informacje, o które wnosi nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem kwestia wykorzystania urlopu wypoczynkowego przysługującego Dyrektorowi AŚ na mocy powszechnie obowiązujących przepisów nie wiąże się w żadnym stopniu z wykonywaniem przez niego zadań publicznych. Nie jest to informacja wytworzona w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej, czy gospodarowania mieniem publicznym, a składane przez Dyrektora AŚ pisemne wnioski o udzielenie takiego urlopu nie stanowią dokumentów urzędowych. Dodatkowo Dyrektor wyjaśnił, że treść wniosku skarżącego wskazuje, iż żąda on informacji przetworzonej, więc powinien wykazać, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. twierdząc, że bezpodstawnie nie udzielił on żądanej informacji publicznej. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego w B. do rozpatrzenia jego wniosków (dwóch pism) z dnia [...] o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, - stwierdzenie, że bezczynność organu - Dyrektora Aresztu Śledczego w B. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 , art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 zdanie drugie, art. 5 ust. 3, oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", poprzez bezpodstawne uchylenie się organu - Dyrektora AŚ w B. od udzielenia żądanej informacji, która jego zdaniem jest informacją publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki penitencjarnej jaką jest Areszt Śledczy w B. w związku z zatrudnieniem w niej konkretnej osoby na stanowisku Dyrektora Aresztu Śledczego w B., w tym o okresie przebywania na przysługujących Dyrektorowi urlopach. Podkreślił też, że Dyrektor AŚ jest funkcjonariuszem publicznym i z tej racji jego prawo do prywatności doznaje ograniczenia ze względu na treść art. 5 ust. 2 ustawy. Skarżący uzasadniając swoje stanowisko powołał się na gwarancje szerokiego dostępu do informacji wynikające z art. 61 i 54 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto odnośnie prawidłowości złożenia skargi, skarżący obszernie przytoczył poglądy doktryny i orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor AŚ w B. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Aresztu Śledczego w B. kosztów procesowych według norm przepisanych, który to wniosek na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik organu cofnął. Według organu skarga na nieudzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalna w przypadku, gdy żądane dane nie należą do kategorii informacji publicznej - w tym wypadku więc podlega odrzuceniu, przedmiot żądanych przez skarżącego informacji nie leży w definicji informacji publicznej. Zdaniem organu kwestia okresów w jakich Dyr. AŚ w B. wykorzystywał przysługujący jemu urlop nie wiąże się w żadnym stopniu i nie wpływa na wykonywanie przez niego zadań publicznych. Urlop wypoczynkowy jest bowiem uprawnieniem przysługującym każdemu pracownikowi czy funkcjonariuszowi, a jego wymiar wynika z ogólnie obowiązujących przepisów, do których skarżący ma dostęp. Nie jest zatem istotne z punktu widzenia spraw publicznych, w jakim okresie ww. urlop był przez Dyrektora wykorzystywany skoro w areszcie, pod nieobecność Dyrektora jego kompetencje powierzone zostały zastępcom. Wniosków urlopowych Dyrektora nie można również, zdaniem organu traktować jako informacji wytworzonej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym, pisemne wnioski o udzielenie takiego urlopu nie stanowią także dokumentów urzędowych. Organ podkreślił także, że Dyrektor Aresztu Śledczego ma funkcje władcze jedynie w stosunku do osób osadzonych w areszcie (w tym zakresie nie jest organem administracji, a organem postępowania wykonawczego) i podległych jemu funkcjonariuszy (tu niektóre sprawy rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnych) i ocena definicji "spraw publicznych" w odniesieniu do funkcjonowania tak specyficznej instytucji jak areszt powinna uwzględniać charakter i zakres wykonywanych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona ani od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania, ani też od wezwania do usunięcia naruszenia prawa Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."), który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdy nie ma organu wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona, środkiem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej"), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosownie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym więc i do mającej charakter czynności materialno-technicznej - czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Przewidziany natomiast w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający zastosowanie w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżana, jak wynika z literalnego brzmienia tych przepisów, dotyczy wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Zatem także i wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., nie ma zastosowania do sytuacji bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca mogła wnieść skargę do Sądu bez podjęcia jakiegokolwiek aktywności, określonej w przepisach art. 52 p.p.s.a. W związku z tym, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii zgodności z prawem reakcji organu na wniosek skarżącego z dnia [...] o udzielenie na piśmie informacji publicznej co do liczy dni, które Dyrektor Aresztu Śledczego w B. wykorzystał na urlopy w [...], z jednoczesnym wskazanie w jakim czasie dany urlop z [...] został wykorzystany oraz wyszczególnieniem charakteru każdego z tych urlopów (czy był to urlop wypoczynkowy, bezpłatny itd.), na który to wniosek organ odpowiedział pismem z dnia [...], informując skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, wskazać należy, że niezbędnym do rozstrzygnięcia czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego jest ustalenie czy Dyrektor Aresztu Śledczego w B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana przez skarżącego informacja stanowią informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie - w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia powyższych kwestii – czy podjęte przez Dyrektor Aresztu Śledczego w B. działania w związku z wnioskiem strony o udzielenie informacji publicznej odpowiadały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też organ dopuścił się w tym zakresie bezczynności, która na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ będąc zobowiązanym do udzielenia (podjęcia czynności materialno-technicznej) informacji publicznej, jej nie udziela, oraz nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22.13). Nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego jako kierujący Aresztem Śledczym - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 9.04.2010r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. 2014,poz.173), o takim zakresie działania jak określone to zostało w art. 13 ust. 2 tej ustawy, mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 174/13; dostępne na str. nsa.gov.pl). W zakresie natomiast przedmiotowym wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu informacja o urlopach podmiotu sprawującego funkcje publiczne stanowi, zdaniem Sądu, informację publiczną. Obywatele mają bowiem prawo wiedzieć, czy i w których dniach dany funkcjonariusz publiczny przebywał w pracy, oraz w jakich dniach i z jakiego powodu (urlop, w tym jego rodzaj, zwolnienie lekarskie itp.) był w niej nieobecny. W tym wypadku żadna informacja nie dotycz danych o miejscu urlopu, czy rodzaju schorzenia, lecz jedynie informacji o dniach nieobecności w pracy z tego powodu. Tego typu informacja ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania. Absencja funkcjonariusza w pracy, wpływa bowiem istotnie na pełnienie funkcji przez danego funkcjonariusza publicznego (Dyrektora Aresztu Śledczego), a nawet na funkcjonowanie jednostki organizacyjnej (Aresztu Śledczego), w którym on tę funkcję sprawuje. Informacja o urlopach Dyrektora Aresztu Śledczego dotyczy zatem spraw publicznych, jako że informuje one o sposobu działania tego podmiotu władzy publicznej w zakresie wykonywania przez niego funkcji publicznych np. wydawania w danym czasie decyzji administracyjnych, sprawowania zwierzchnictwa nad podległymi funkcjonariuszami, reprezentowania danej jednostki organizacyjnej itd. W tym sensie jest ona też nierozerwalnie związana z funkcjonowaniem tej jednostki (Aresztu Śledczego). Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został, jak podkreślono wyżej, w art. 6 ustawy. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika zaś, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że informacja, której przedmiotem jest podanie danych o liczbie dni wykorzystanych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. na urlopy w [...], okresie i rodzaju tych urlopów, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podkreślić należy, że uznanie określonej informacji za informację publiczną nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku udostępnienia takiej informacji. Prawo do informacji publicznej podlega bowiem, stosownie do art. 5 ustawy, ograniczeniom ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, niemniej w tych dwóch ostatnich wypadkach, ograniczenie te nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Skoro z powyższych wywodów wynika, że żądana we wniosku skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Aresztu Śledczego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to tym samym wymaga ustalenia czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, a podmiot do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udzielenia informacji publicznej i posiada żądaną informację, powinien on albo udostępnić informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej, z zastosowaniem ewentualnie trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy, albo też odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną, lecz poinformował skarżącego na piśmie, że nie udzieli mu wnioskowanej informacji, nieprawidłowo przyjmując, że nie stanowi ona informacji publicznej, to tym samym przedmiotową skargę w sprawie bezczynności organu należało uznać za uzasadnioną, albowiem organ, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie podjął w sprawie wniosku skarżącego działań przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozostaje on zatem w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, z tym wszakże ustaleniem, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Podkreślić przy tym należy, że będąc w świetle poczynionych powyżej wywodów zobowiązanym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Dyrektor Aresztu Śledczego może na podstawie przepisów ustawy, udostępnić tą informację, odmówić jej uwzględnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy lub też umorzyć postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku.