II SA/Gd 14/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. G. i S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. G. i S. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. i S. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 7 października 2013 r. orzekającą o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243., poz. 1623 ze zm.) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych związanych z powiększeniem otworu okiennego w pokoju dziennym w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ul. [...] w G., w związku z prawidłowym wykonaniem robót budowlanych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 1 pkt 2, oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane. Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w związku z wnioskiem R.G. i S.G. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z powiększeniem otworu okiennego w pokoju dziennym w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ul. [...] w G. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że W. i W. K. współwłaściciele lokalu nr 2 w budynku przy ul. [...] w G., wykonali w lokalu nr 2 roboty budowlane polegające na zdemontowaniu stolarki okiennej w ścianie od strony ogrodowej w obrębie balkonu, rozebraniu ścian podokiennych pod dwoma otworami okiennymi zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych i osadzeniu w powstałym otworze dwudzielnych drzwi balkonowych. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 50 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane wskazał, iż w pierwszej kolejności zobligowany jest do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji na podstawie dokonanych ustaleń stwierdził, iż nie występują przesłanki do nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem oraz że wykonanie przedmiotowych robót nie naruszyło istniejącego układu konstrukcyjnego, nie spowodowało pogorszenia warunków użytkowych działki przy ul. [...] w G. ani działek sąsiednich, wykonanie robót nie naruszyło obowiązujących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i S. G. W odwołaniu wskazali oni, iż przedmiotowe roboty zostały dokonane bez zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, a inwestor dopuszczając się samowoli budowlanej nie przedstawił oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rozpatrując odwołanie wskazał, że roboty polegające na powiększeniu otworu okiennego wiążą się z koniecznością ingerencji w konstrukcję ściany budynku i wymagają usunięcia części ściany w celu wykonania większego otworu. Powiększenie otworu okiennego, podobnie jak wykucie otworu w ścianie budynku, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, takie prace mogą być wykonane wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ ten stwierdził, że w sytuacji w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego tj. podczas oględzin z dnia 6 sierpnia 2013 r. oraz na podstawie przedłożonej w dniu 20 sierpnia 2013 r. opinii techniczno-architektonicznej autorstwa inż. arch. Z.S., nie ma podstaw do uznania, że wykonane prace uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt: II OPS 2/10 wynika, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlanego, nie są zobligowane do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych. Ewentualny brak takiego prawa lub zgody współwłaściciela może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez sąd powszechny z uwagi na naruszenie właściwych przepisów prawa cywilnego. Ponadto organ wskazał, że w sytuacji, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane prace uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy, nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Skarżący we wniesionej skardze domagali się uchylenia wskazanych powyżej decyzji, zarzucając, że organ odwoławczy akceptuje samowolę budowlaną dokonaną przez inwestorów. Skarżący wskazali, że działania podejmowane przez inwestorów w budynku wspólnoty mieszkaniowej, którego są współwłaścicielami są bezprawne, następują bez uprzednich ustaleń współwłaścicielskich, a mają one bezpośredni wpływ na kwestie techniczne, na wygląd architektoniczny budynku, jego estetykę i wartość jako całości oraz wartość poszczególnych sześciu lokali jako odrębnych własności, w tym również na wartość lokalu skarżących. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana sprawa dotyczy oceny zgodności z obowiązującymi przepisami robót polegające na zdemontowaniu stolarki okiennej w ścianie od strony ogrodowej w obrębie balkonu, rozebraniu ścian podokiennych pod dwoma otworami okiennymi zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych i osadzeniu w powstałym otworze dwudzielnych drzwi balkonowych w pokoju dziennym w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ul. [...] w G. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Organy obu instancji w sposób istotny dla wyniku sprawy naruszyły bowiem przepisy postępowania nie wyjaśniając zgłaszanej przez skarżących kwestii prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowym budynku znajduje się sześć lokali. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. i własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną. (art. 3 ust. 2 ustawy) Ściana nośna budynku stanowi część nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 19 ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie natomiast z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Natomiast zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W ocenie Sądu, wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestorzy zamierzając ingerować w część wspólna nieruchomości poprzez wykonanie robót związanych z powiększeniem otworu okiennego w pokoju dziennym w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ul. [...] w G. winni zatem legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie tego uprawnienia przez inwestora organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować w postępowaniu dowodowym. Ustawodawca w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 ustawy Prawo budowlane, winien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może akceptować wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, na która powołuje się organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem brak jest podstawy prawnej do nałożenia obowiązku złożenia takiego oświadczenia, niemniej z uzasadnienia tej uchwały wynika konieczność badania postępowaniu naprawczym, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd ten, wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlane, wskazał jednocześnie, iż badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tego prawa powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. (cytowana uchwała dostępna na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Zajęcie przez organy odmiennego stanowiska w tym zakresie uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ dokona ustaleń odnośnie posiadania przez inwestorów uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody pozostałych członków wspólnoty na wykonanie prac. W przypadku braku takiej zgody organ winien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i z tej przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 p.p.s.a. określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja akt lub czynność nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 200 p.p.s.a Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących R.G. i S.G. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – opłaty z tytułu wpisu od skargi.