II SA/Gd 163/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 13 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Z. Ś., wystąpił do Prezydenta Miasta G. o odszkodowanie za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczone obecnie jako działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 29 czerwca 2010 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, a Wojewoda decyzją z dnia 28 października 2010 r. podtrzymał to rozstrzygnięcie. Z tego powodu były właściciel wnioskuje o odszkodowanie za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości. Decyzją z dnia 15 grudnia 2011 r., Nr [...], Prezydent Miasta G. odmówił Z. Ś. ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w G. oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] oraz nr [...], a obecnie stanowiące oznaczoną geodezyjnie część działek nr [...] oraz nr [...]. Z ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych w toku postępowania wynika, że umową notarialną z dnia 14 marca 1984 r., Z. Ś. zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,0952 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], za określoną w niej cenę. Zbycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 nr 10 poz. 64 ze zm.). Cena sprzedaży oparta została na opiniach szacunkowych biegłego Urzędu Wojewódzkiego A. P. z dnia 27 i 28.12.1983r. Jak wynika z treści umowy, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod realizację budownictwa mieszkaniowego G.-U. ("jednostka "C") zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego w G. nr [...] z dnia 18 lipca 1983 r. Ponadto, realizowane przedsięwzięcie było zgodne z ustaleniami planu miejscowego zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta G. z dnia 15 września 1981 r. Organ ustalił, iż umową sprzedaży z dnia 21 grudnia 1993 r. Z. Ś. zbył także na rzecz Gminy Miasta G. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,4131 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], za określoną cenę. Jak wynika z treści umowy, przedmiotowa działka została nabyta przez gminę w związku z realizacją budownictwa mieszkaniowego wraz z infrastrukturą G.-S. ("jednostka A"). Ponadto, z oświadczenia przedstawiciela Gminy Miasta G. wynika, iż nabycia dokonano na cele uzasadniające wywłaszczenie - budownictwo mieszkaniowe. Zbycie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 nr 30 poz.127 ze zm.) Organ ustalił, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych działka nr [...], będąca przedmiotem umowy sprzedaży z dnia 14 marca 1984r., to obecnie część działki nr [...] o całkowitej pow. 9,0977 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta G. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "U." (podział działki nr [...] z dnia 23 grudnia 2010 r.). Natomiast działka nr [...], będąca przedmiotem umowy sprzedaży z dnia 21 grudnia 1993 r., w wyniku dokonywanych kolejnych podziałów i scaleń to obecnie m.in. działka nr [...] o pow. 0,2491 ha, stanowiąca własność Gminy Miasta G. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "S.". Potwierdzeniem powyższego są wpisy w dziale II ksiąg wieczystych nr [...] i [...]. Według organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania żadna z wymienionych w art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek, dotyczących ustalania odszkodowania, bowiem obie działki zostały zbyte w dopuszczalnej formie, tj. w drodze czynności cywilnoprawnych, stanowiącej przejaw realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, zgodnie z wówczas obowiązującymi w tej materii przepisami, tj. ustawą z dnia 12 marca 1958 r. oraz ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. Organ stwierdził, że przedstawione okoliczności dowodzą, iż zbycie w drodze umowy sprzedaży, nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z poszanowaniem praw jednostki z uwagi na wypłatę właścicielowi odszkodowania, zgodnie z obowiązującymi wówczas w tej mierze przepisami prawa, skutkuje negatywną oceną przesłanek stanowiących podstawę ustalenia odszkodowania w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ przytoczył w w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r., I SA 2374/01, z którego wynika, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny treści umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. Ś., który zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów Konstytucji RP, w tym art. 64 oraz przepisu art. 140 k.c. i międzynarodowych zasad ochrony własności prywatnej. W odwołaniu wskazno, że Z. Ś. nie zbył dobrowolnie nieruchomości, za które domaga się odszkodowania. Zmuszony był do ich zbycia pod groźbą wywłaszczenia bez odszkodowania. Nie miał możliwości zaproponowania własnej ceny. Cena została mu narzucona, jak i wszystkie inne warunki umowy. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 13 lutego 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż jeżeli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że Z. Ś. otrzymał już rekompensatę finansową za nieruchomości. Dlatego też nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.). Pozbawienie prawa własności w trybie umowy cywilnoprawnej nie może zostać uznane za naruszenie przepisów wywłaszczeniowych obowiązujących w dniu ich zawarcia pomiędzy Z. Ś. i odpowiednio Skarbem Państwa i Gminą Miasta G., bowiem obie działki zostały nabyte w dopuszczalnej przepisami prawa formie czynności cywilnoprawnej. Organ stwierdził, iż pełnomocnik strony skarżącej w toku postępowania potwierdził, że ustalone w aktach notarialnych z dnia 24 stycznia 1984 r. oraz 21 grudnia 1993 r. ceny nabycia nieruchomości zostało stronie zapłacone. Z. Ś. otrzymał zatem należność za sprzedane nieruchomości, stosownie do ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym, organ stwierdził, iż zarzuty odwołania nie znajdują oparcia w przepisach prawa i nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Z. Ś., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności rozdziału 5 tego działu III, art. 128 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wskazane we wniosku w zwiazku z art. 97 Konstytucji RP. Zarzuty skargi sprowadzają się do zarzutu naruszenia zasady ochrony prawa własności. Skarżący wskazał, iż w okresie, kiedy miały miejsce przedmiotowe umowy sprzedaży nieruchomości, obowiązujący reżim polityczno – prawny wykluczał jakąkolwiek dobrowolność przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnych ze Skarbem Państwa. Skarżący nie miał wpływu zarówno na zbycie nieruchomości, ani na zasady, które tym zbyciem rządziły, włącznie z ceną. Zapłata nie miała nic wspólnego z mechanizmami wolnorynkowymi, lecz została odgórnie ustalona przez biegłych podległych całkowicie władzy administracyjnej. Zbycie nastąpiło pod wpływem przymusu ze strony Państwa. W ocenie skarżącego przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy naruszono konstytucyjną zasadę legalizmu oraz wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Zapłata uzyskana przez skarżącego przy zbyciu przedmiotowych nieruchomości nie spełnia kryteriów słusznego odszkodowania odpowiadającego wartości zbywanych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 15 grudnia 2011 r., Nr [...], jest zgodna z prawem. Organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że w świetle obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą, brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącemu odszkodowania za wskazane we wniosku nieruchomości. Kwestie wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowane są w Rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" i rozdziale 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" ustawy. Art. 112 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O wywłaszczeniu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy). Wywłaszczenie, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika, że ustalenie odszkodowania jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Wysokość tego odszkodowania podlega ustaleniu i wypłacie według ściśle określonych reguł wskazanych w art. 130 - 132 ustawy. Z treści powyższych przepisów wynika, że zarówno wywłaszczenie, jak i ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało przekazane do kompetencji organów administracji, a tryb ustalenia odszkodowania został uregulowany w sposób wiążący dla organu i niedopuszczający odstępstw od przyjętej regulacji i niezależny od woli stron postępowania. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość. Działkę nr [...], stanowiącą obecnie działkę nr [...], zbyto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1971 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Natomiast własność działki nr [...] (obecnie działki nr [...]) przeniesiono w 1993 r. na rzecz Gminy Miasta G. na podstawie umowy sprzedaży dokonanej w trybie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy. Zarówno przepis art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jaki i art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał możliwość przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia przez strony umowy cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia prawa własności nieruchomości. Rokowania te nie były elementem prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, ale stanowiły warunek wszczęcia takiego postępowania. Celem tego uregulowania było wyłączenie trybu wywłaszczeniowego w sytuacjach, gdy nabycie nieruchomości niezbędnej na cele publiczne mogło nastąpić w drodze dobrowolnie zawartej umowy cywilnej. W razie zawarcia w wyniku rokowań umowy cywilnoprawnej, postępowanie administracyjne nie było w ogóle prowadzone, a organ nie wydawał decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna podlegała w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego. W takim przypadku strona za zbytą nieruchomość uzyskiwała bądź cenę sprzedaży, bądź nieruchomość zamienną, a odszkodowanie w ogóle nie było przez organ administracji ustalane. W niniejszej sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie ani ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Odjęcie prawa własności wskazanych działek gruntu odbyło się na podstawie umów cywilnoprawnych sprzedaży za określoną w tych umowach cenę, bez przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego. W toku postępowania skarżący przyznał, że otrzymał cenę sprzedaży za obie nieruchomości. Sprzedaż obu wskazanych nieruchomości nastąpiła na cele publiczne, tzn. budownictwa mieszkaniowego. W świetle wówczas obowiązujących zasad przenoszenia własności nieruchomości dla celów wywłaszczeniowych skarżący otrzymał ekwiwalent za zbywane na rzecz Skarbu Państwa i Gminy Miasta G. nieruchomości w postaci ustalonej w umowach ceny sprzedaży. Odjęcie prawa własności nieruchomości nie nastąpiło zatem bez wynagrodzenia za utracone prawo dla skarżącego. Wobec powyższego nie zasługują na aprobatę zarzuty skargi dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczania za słusznym odszkodowaniem. W myśl sformułowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie pozbawienie skarżącego prawa własności nastąpiło dla realizacji celów publicznych, w zamian za cenę uzyskaną z tytułu sprzedaży tych praw. Poza kognicją Sądu pozostaje natomiast ocena ekwiwalentności uzyskanej przez skarżącego ceny za nieruchomości w stosunku do wartości zbytych praw. Zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd nie są uprawnione do oceny treści zawartych umów cywilnych. Dla realizacji takich roszczeń właściwa mogłaby być jedynie droga postępowania cywilnego. Wskazać należy, że skierowane do organów administracji żądanie zwrotu sprzedanych nieruchomości zostało w sposób ostateczny rozstrzygnięte decyzją Wojewody z dnia 28 października 2010 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 29 czerwca 2010 r. o odmowie ich zwrotu z powodów objętych dyspozycją przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji mają obowiązek działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Organ nie mógł uwzględnić żądania odszkodowania za wskazane nieruchomości, albowiem w przepisach prawa administracyjnego nie ma prawnych podstaw do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstawy do dochodzenia jakichkolwiek roszczeń z tytułu ewentualnego zaniżenia ceny nieruchomości w umowach zbycia nieruchomości zawartych po przeprowadzeniu rokowań poprzedzających przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji. Podstawy tej bowiem nie mógł w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowić art. 129 ust. 5 ustawy, stanowiący, iż Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W sprawie nie zaistniała bowiem żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek. Skarżący nie mógłby skorzystać z możliwości waloryzacji ceny uzyskanej ze sprzedaży wskazanych nieruchomości, albowiem tryb przewidziany w art. 132 ust. 3 ustawy, który przewiduje waloryzację, dotyczy wyłącznie sytuacji, w której wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została określona w decyzji administracyjnej i odszkodowanie to nie zostało wypłacone. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, skarżący otrzymał bowiem ustalone w umowach ceny. Nadto jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny a Poznaniu w wyroku z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Po 705/11, stany faktyczne, w których do ustalenia ekwiwalentu za wywłaszczoną nieruchomość doszło poprzez zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. pozostają poza hipotezą przepisu art. 132 ust. 3 ustawy. (wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy do ustalenia ekwiwalentu za nieruchomości doszło poprzez zawarcie ułowów sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bądź w trybie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w których to umowach ustalono cenę nabycia nieruchomości, brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270.), orzekł o oddaleniu skargi.