II SA/Go 137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi T.Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...] Prezydent Miasta przyznał T.Ś. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. w kwocie 27, 24 zł, w tym ryczałt za brak centralnie ciepłej wody w kwocie 1,94 zł. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy dnia 18 października 2013 r. Dnia 21 października 2013r. T.Ś. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 132 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 określanej dalej jako k.p.a.) - orzekł o zmianie decyzji [...] z dnia [...] października 2013 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego T.Ś. w ten sposób, że przyznał dodatek mieszkaniowy w wysokości 36,24 zł miesięcznie, w tym ryczałt za brak centralnie ciepłej wody w wysokości 2,43 zł – na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. W decyzji zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni, od dnia doręczenia tej decyzji. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 12 listopada 2013 r. Dnia 3 grudnia 2013 r. T.Ś. złożył w Urzędzie Miasta wniosek, którym zwrócił się do organu o ponowną korektę przyznanego dodatku mieszkaniowego. Na pieczęci wpływu wniosku do organu odnotowano wpływ "bez koperty". Powyższy wniosek został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, powołując się na treść art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a, uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. została stronie doręczona 12 listopada 2013 r., zaś odwołanie od niej złożono dopiero w dniu 3 grudnia 2013 r., tym samym odwołujący się złożył odwołanie z uchybieniem 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania przewidzianego art. 129 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, ze termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 26 listopada 2013 r., wskazując jednocześnie, iż strona nie wniosła o przywrócenie żądanego terminu. Postanowienie to zostało doręczone stronie 16 stycznia 2014r. W skardze przekazanej przez Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. T.Ś. wskazał, że nie składa skargi, lecz "nieporozumienie i sprostowanie" wyjaśniając, że otrzymał pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. z którego nie wynika prawo do wniesienia odwołania, a jedynie informacja, że sprawa nie podlega dalszemu rozpatrzeniu. Stąd też zwraca się do Sądu o ponowną korektę i przeanalizowanie podwyższenia dodatku mieszkaniowego ze względu na mały dochód i jego stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ wyjaśnił, że podniesione przez stronę w skardze zarzuty nie wnoszą nic nowego do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik . Otóż organ administracji drugiej instancji przedwcześnie rozstrzygnął podanie T.Ś., które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu [...] grudnia 2013 r., jako odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydenta Miasta wydanej w przedmiocie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zauważyć należy, że istotnie zostało ono złożone po upływie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, zaś treść zawartego w nim żądania skierowana została do organu I instancji, nie zaś do organu odwoławczego i zawiera prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczności sprawy wskazywać by mogły na to, że podanie to zostało celowo skierowane do organu I instancji i miało na celu zainicjowanie postępowania tego właśnie organu. Tym bardziej, że wniesione zostało przez stronę po upływie terminu do wniesienia odwołania. Wątpliwości co do charakteru rozpatrzonego zaskarżonym postanowieniem podania zdaje się potwierdzać także treść wniesionej do tut. Sądu skargi, w której T.Ś. wskazał, iż "nie odwoływał się". Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, a zatem także decyzje wydane w I instancji względem których upłynął już termin do wniesienia odwołania, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wśród środków nadzwyczajnych, służących uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej k.p.a. przewiduje m. in. możliwość wniesienia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo ( art. 155 kpa). O tym czy dane pismo ma zostać potraktowane jako zwykły środek odwoławczy, czy podanie o wszczęcie postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów decyduje strona formułując podanie, zaś organ nie jest uprawniony do zastępowania jej w tym zakresie. K.p.a. stanowi bowiem, że każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz żądanie. Złożenie skutecznego wniosku o załatwienie sprawy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, w ramach którego organ zobligowany jest do rozpatrzenia podania i do ustosunkowania się do niego w formie rozstrzygnięcia procesowego. O treści żądania zawartego w podaniu o wszczęcie postępowania decyduje strona, a nie organ, do którego podanie zostało wniesione. Związanie organu zgłoszonym żądaniem musi być zatem rozumiane w ten sposób, że o ile nie zachodzą wątpliwości co do zamiaru i intencji strony, organ zobowiązany jest załatwić sprawę administracyjną wyznaczoną zakresem wniosku. W każdy przypadku, gdy powstaje wątpliwość, co do treści żądania zawartego w podaniu, organ powinien – działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – wezwać stronę do sprecyzowania wniesionego podania, czyniąc jednocześnie zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień ( por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1134/05, Lex nr 275439; z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314; z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, LEX nr 485362). W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewątpliwie za stronę zdecydowało o uznaniu jej podania za odwołanie, co – jak wynika z ustalonego stanu faktycznego – było najmniej korzystnym dla strony rozstrzygnięciem. Podkreślić należy, iż przepis art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., stanowi podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien uwzględnić intencję strony a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Jednocześnie organ administracji nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania treści pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w nim żądanie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 332/11). Organ nie może również wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, słuszny interes odwołującego się obywatela. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem udzielić stronie stosownych wyjaśnień i wskazówek, a braki pisma skarżącej usunąć w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie zwrócenie się do wnioskodawcy z zapytaniem czy pismo wniesione w dniu 3 grudnia 2013 r. jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydenta Miasta, czy też wnioskiem o zmianę lub uchylenie decyzji ostateczne wniesionym w jednym z przewidzianych przez ustawodawcę trybów nadzwyczajnych i w zależności od poczynionych ustaleń, podąć właściwe kroki w sprawie zgodnie z intencją skarżącego. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.