I OW 307/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Prezydentem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w T. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo S. R. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta T. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta T. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta T. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w T. z dnia 28 sierpnia 2013 r. o wydanie decyzji potwierdzającej S. R. prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wniosku organ podał następujący stan sprawy: pismem z dnia 16 września 2013 r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. wniosek Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w T. z dnia 28 sierpnia 2013 r. o wydanie decyzji potwierdzającej S. R. prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Uzasadniając przekazanie tegoż wniosku wskazano, że S. R. ostanie miejsce zameldowania na pobyt stały ma w P., [...]. Wraz z wnioskiem został przekazany kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze S. R., jak również złożone przez niego oświadczenia. Na podstawie przesłanych dokumentów ustalono, że w dniu 28 sierpnia 2013r. S. R. został przyjęty do Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w T. W dniu 2 września 2013 r. przeprowadzono z nim rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że jest on osobą samotną, bezdomną, niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy i nieposiadającą żadnego dochodu. Nocował grzecznościowo u znajomych przy ulicy Wschodniej, a utrzymywał się z doraźnej pomocy znajomych w formie noclegu oraz dożywiania. Wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają prawo inne, niż ubezpieczeni, osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Jak wynika zaś z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. W myśl ust. 4 powołanego artykułu decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego – na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Zwrócono uwagę, iż w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie ma odesłania, które nakazywałoby w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, w zakresie ustalania organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 54 tej ustawy, stosować odpowiednio przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdaniem organu przepis ten stanowi Iex specialis względem Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku zaś kiedy przepis szczególny nie może znaleźć zastosowania, zastosowanie znajdą przepisy ogólne regulujące dany tryb postępowania. Organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazał, że w przypadku osób bezdomnych właściwość miejscowa organu administracji ustalana jest zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w oparciu o miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jednak, zdaniem organu, fakt, iż ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie odsyła w tym zakresie do ustawy o pomocy społecznej, uniemożliwia zastosowanie przyjętych w jej przepisach rozwiązań. Stąd też na względzie należy mieć przepisy art. 21 K.p.a., które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Organ podał, że S. R. przebywa na terenie Miasta T. Z żadnych dokumentów nie wynika, że pobyt ten miał, bądź ma charakter jedno czy kilkudniowej wizyty, a faktycznie na stałe przebywa w innej miejscowości. Tym samym w ocenie organu, należałoby dokonać oceny czy S. R. ma zamiar przebywać w T. na stałe. Tylko bowiem łączne spełnienie wskazanych przesłanek (fakt pobytu i zamiar przebywania na stałe), pozwalałoby stwierdzić, że ma on miejsce zamieszkania w T. W ocenie organu nie można jednak nie zauważyć, iż w przypadku osób bezdomnych (S. R. sam siebie za taką osobę uznaje), co do zasady trudno mówić o zamiarze. Z uwagi chociażby na częste zmiany miejsc pobytu takich osób, ocena ich zamiaru na podstawie okoliczności faktycznych co do zasady nie jest możliwa. W sytuacji więc, kiedy nie można mówić o miejscu zamieszkania konkretnej osoby fizycznej organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powinien zostać ustalony w oparciu o art. 21 § 1 pkt 3, ewentualnie § 2 K.p.a. W niniejszej zaś sprawie zarówno miejsce pobytu S. R., jak również miejsce zdarzenia, związane są z tym samym miejscem – Miastem T. Wobec tego – w opinii Prezydenta Miasta P., w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w T. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powinien zostać wskazany Prezydent Miasta T. Prezydent Miasta T. nie złożył odpowiedzi na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny) W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P., a prezydentem Miasta T., którego istotą jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Według art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest zatem miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", zatem pojęcie to należy pojmować zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie jest przy tym istotne, czy jest ona w tym miejscu zameldowana, gdyż meldunek stanowi tylko spełnienie administracyjnego obowiązku ewidencji ludności i nie zawsze jest zgodny z określonym de facto miejscem zamieszkania. Zatem, w świetle powołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem, w którym aktualnie koncentruje się życiowa działalność danej dorosłej osoby fizycznej. W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest S. R. Jak wynika z akt sprawy, jest on osobą bezdomną. Wskazać należy, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje natomiast kwestii właściwości organów w sprawach osób bezdomnych. Dlatego należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 w sprawach innych, aniżeli dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Skoro S. R. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 K.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta T. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), postanowił, jak w sentencji