I OSK 1894/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 88/14 w sprawie ze skargi I.K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz I.K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z 21 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 88/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] września 2013 r., Wojewoda Mazowiecki odmówił D. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we Lwowie przy ul. D.. Decyzja ta została doręczona I. K. jako pełnomocnikowi D. K.. D. K., pismem z 24 września 2013 r., sporządzonym osobiście w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim, w obecności pracownika Urzędu, "odwołała" I. K. jako pełnomocnika, a pismem z 22 października 2013 r., skierowanym do Ministra Skarbu Państwa, stwierdziła, że nie zamierza odwoływać się od decyzji Wojewody. I. K., 8 października 2013 r., wniosła, jako pełnomocnik D. K. i w imieniu własnym, odwołanie od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, które Minister Skarbu uznał za niedopuszczalne, postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., wskazanym na wstępie. Zdaniem Ministra, I. K. utraciła status pełnomocnika D. K. przed dniem wniesienia odwołania, nie była zatem uprawniona do zaskarżenia decyzji w jej imieniu, natomiast nie mogła wnieść odwołania we własnym imieniu, gdyż decyzja nie dotyczyła jej praw i obowiązków, nie wykazała też własnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji. W skardze na postanowienie o dopuszczalności odwołania I. K. podnosiła, że w przedstawionej dokumentacji wskazywała, iż powinna być stroną postępowania i zwracała uwagę na nieprawidłowe działania organu, a nadto, że kwestia statusu strony powinna zostać rozstrzygnięta decyzją, a nie postanowieniem. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania, dlatego zasadne było wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Sąd podkreślił, że należy zgodzić się z organem, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego nie dotyczyła praw i obowiązków I. K., zatem nie miała ona interesu w jej kwestionowaniu, a decyzja została jej doręczona tylko jako pełnomocnikowi D. K., która skutecznie cofnęła pełnomocnictwo. Wojewódzki Sąd stwierdził też, że postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczyna się na wniosek strony działającej we własnym imieniu, a działanie w imieniu i na rzecz innych uprawnionych musi wynikać ze stosownych pełnomocnictw, tych w sprawie brak, zaś z akt wynika, że H. K. – poprzedniczka prawna D. K. – działała we własnym imieniu, a I. K. była tylko pełnomocnikiem D. K., dlatego I. K. nie miała własnej legitymacji do złożenia odwołania. Reprezentowana przed adwokata, I. K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. Zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP polegającego na przyjęciu, że stroną postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest wyłącznie osoba, która złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, II. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 3 § 2 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny: a) błędnego niezastosowania przez organy administracji publicznej prawa materialnego, tj.: – art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), i zaniechanie wezwania D. K. do uzupełnienia braku formalnego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ww. ustawy, wskazującego I. K. i Izabellę E. jako uprawnione do rekompensaty. – art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez pominięcie I. K. i I. E., spełniających przesłanki z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w sytuacji, gdy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożyła D. K., b) naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 28 k.p.a. przez odmowę przyznania skarżącej statusu strony postępowania, – art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie (skarżącej I. K.) nie był oczywisty oraz wobec podniesienia przez skarżącą w odwołaniu kwestii, świadczących o interesie prawnym skarżącej, które wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty złożyła H. K. jeszcze 4 grudnia 1990 r., zaznaczając w nim, że wnosi o wypłatę odszkodowania za mienie pozostawione przez jej matkę i rodzeństwo matki. Wniosek ten został podtrzymany przez D. K. – córkę H., pismem z 13 maja 2010 r. uzupełnionym oświadczeniem z 10 czerwca 2010 r. Oświadczenie to zawiera "drzewo genealogiczne" rodziny. Dokumentacja złożona przez H. K. – dwa zaświadczenia z repatriacji z 1946 r. i D. K. – postanowienie o nabyciu praw do spadku po matce – została uzupełniona przez I. K. 31 sierpnia 2010 r. Wśród dokumentów przez nią złożonych znajdują się jej dotyczące, a także opis nieruchomości i informacja o jej właścicielach. Dokumentacja ta została złożona przez I. K. wraz z pełnomocnictwem udzielonym jej przez D. K. do prowadzenia sprawy. W pismach kierowanych przez I. K. w toku postępowania występuje ona jako pełnomocnik D. K., jednak podając, iż jest "prawowitą spadkobierczynią wraz z siostrą I. E." (np. pismo z 25 stycznia 2011 r.), a także w swoim własnym imieniu (pismo z 5 października 2012 r.). Ustanowiony przez nią pełnomocnik domagał się od organu usunięcia braku formalnego wniosku o prawo do rekompensaty przez wezwanie D. K. do jego uzupełnienia przez wskazanie I. K. i I. E. jako również uprawnionych do rekompensaty, wskazując na obowiązek organu ustalenia wszystkich stron postępowania (pismo procesowe z 9 lipca 2012 r.). D. K. z kolei wniosła o wydanie decyzji z uwagi na podeszły wiek I. K., która jest jej pełnomocnikiem (pismo z 21 grudnia 2012 r.). Organy obu instancji uznały za stronę postępowania D. K., I. K. jako tylko jej pełnomocnika – decyzja organu pierwszej instancji skierowana do D. K. i zaskarżone przez I. K. postanowienie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania. Stan ten zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu i Ministra Skarbu Państwa nie można się zgodzić z uwagi na błędy popełnione przez organ pierwszej instancji, których Minister nie zauważył i sam popełnił takie same. Prowadząc postępowanie organ administracji ma obowiązek ustalić krąg podmiotów, mających przymiot strony, bowiem jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zawartą w art. 10 § 1 k.p.a., jest zasada zapewnienia stronom czynnego w nim udziału. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji zaniechały tej czynności, nie badały bowiem w ogóle kwestii kręgu uprawnionych do wystąpienia o przyznanie prawa do rekompensaty po właścicielach nieruchomości pozostawionej we Lwowie. Organy przyjęły, że stroną jest tylko D. K., choć dokumenty sprawy, poczynając od wniosku H. K., mogły wskazywać na to, że krąg stron postępowania jest znacznie szerszy. Artykuł 9 k.p.a. nakazuje organowi należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy mają także czuwać nad tym, aby strony przez nieznajomość prawa nie poniosły szkody. Obowiązek informowania stron sprowadza się nie tylko do wyjaśnienia przepisów, stanowiących podstawę prowadzonego postępowania i wynikających z nich uprawnień i obowiązków stron, ale także kto stroną postępowania może być z uwagi na interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zaniechanie wyczerpującego, a więc wszechstronnego, informowania prowadzić może do naruszenia zasady zapewnienia stronom udziału w postępowaniu i zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a.). Organ pierwszej instancji naruszył ww. zasadę informowania stron o ich uprawnieniach, mimo że, jak wskazano wyżej, z pism zarówno D. K. (oświadczenie o właścicielach nieruchomości i ich następcach z 10 czerwca 2010 r.), jak i I. K. (informacja o właścicielach z 31 sierpnia 2010 r.) wynikało, że krąg stron postępowania może być szerszy. Z akt sprawy nie wynika, aby wyjaśnił im bowiem kto może domagać się rekompensaty, nie ustalił w czyim imieniu został złożony wniosek, natomiast zupełnie zignorował wyjaśnienia I. K. co do jej uprawnień. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prawo do rekompensaty przyznaje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza granicami Polski – art. 2, wszystkim współwłaścicielom – art. 3 ust. 1, wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych – art. 3 ust. 2. Kręgu osób, wskazanych w tych przepisach, organ pierwszej instancji nie ustalił w ogóle, zaś organ odwoławczy nie tylko takie błędne działanie zaakceptował, ale nadto stwierdził, że I. K. interesu prawnego w postępowaniu nie posiada. Bez wyjaśnienia kwestii w imieniu jakiego kręgu osób został złożony wniosek H. K. (z pism I. K. wynika, że działa ona także w jej imieniu, zaś z pism D. K., że nie jest ona jedyną uprawnioną, skoro skłonna była podzielić się przyznanymi pieniędzmi – 22 października 2013 r.) przedwczesne było uznanie braku przymiotu strony I. K. w postępowaniu, co skutkowało naruszeniem art. 134 k.p.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 170 ze zm.).