II GSK 630/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C. B. P." Spółki z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 11/14 w sprawie ze skargi "C. B. P." Spółki z o.o. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem objętym skargą kasacyjną, odrzucił skargę "C. B. P." Spółki z o.o. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że pismo skarżącej spółki z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Wskazał, że Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) jest wdrażany w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej: ustawa o NPR). Stosownie do art. 26 ust. 3 ustawy o NPR, dofinansowanie w ramach tych programów jest przyznawane przez właściwą instytucję zgodnie z systemem realizacji danego programu. System realizacji ZPORR nie przewidywał procedury administracyjnej dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.6. i w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Dalej Sąd zauważył, że zasady wdrażania Działania 2.6 ZPORR zawiera dokument p/n "Europejski Fundusz Społeczny w ZPORR - Poradnik dla Ostatecznych Odbiorców (Beneficjentów) czerwiec 2006". Zgodnie z nim, odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu w wyniku weryfikacji formalnej (tak, jak to miało miejsce w przypadku projektu zgłoszonego do dofinansowania przez skarżącego) jest ostateczne i nie podlega odwołaniu. Skoro zatem odrzucenie, na etapie oceny formalnej, wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania 2.6 ZPORR nie ma przewidzianej formy decyzji administracyjnej, wówczas decyzji takiej nie może stanowić pismo A. S.A. w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności informacji w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu, skoro wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności nie dotyczył decyzji administracyjnej. Mając to na względzie, WSA w W. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia "C. B. P." Spółka z o.o. we W. zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. niewłaściwe zastosowanie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 2051) poprzez uznanie, że decyzje o odrzuceniu wniosków o dofinansowanie nie są decyzjami administracyjnymi; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach ZPORR 2004-2006 (Dz. U. Nr 257, poz. 2575 ze zm.), art. 6, art. 104 i art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja A. S.A. z dnia [...] listopada 2006 r. jest poza kontrolą sądowoadministracyjną; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. na skutek uznania, "iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji A. S.A. z dnia [...] listopada 2006 r."; 4. brak zastosowania art. 4 p.p.s.a., art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 k.p.a. oraz ustawy o Narodowym Pianie Rozwoju, Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 22 lutego 2005 roku (Dz. U Nr 37, poz. 329) i art. 46 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa poprzez odstąpienie od ustalenia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, czy też Minister Infrastruktury i Rozwoju jest organem właściwym miejscowo do stwierdzenia nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji A. S.A., z dnia [...] listopada 2006 r. Z wymienionych względów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub uchylenie i zmianę postanowienia poprzez ustalenie organu właściwego miejscowo do wydania decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności lub w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Województwa Podlaskiego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, a na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zgłoszonego wyżej wniosku, o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej odrzucenie, należy uznać że nie jest on zasadny. Wbrew stanowisku Ministra Rozwoju Regionalnego skarga została sporządzona z uwzględnieniem wymogów z art. 175 § 1 p.p.s.a. przez uprawniony podmiot, o czym świadczy dołączone do niej pełnomocnictwo, udzielone przez uprawnionego członka zarządu skarżącej spółki – dla adwokata R. S. o numerze wpisu na listę adwokatów [...], i jak wynika z akt, adw. R. S. podpisał wniesioną skargę kasacyjną. Nie może podważać tej okoliczności przekonanie organu, iż sposób argumentacji oraz użyte w skardze kasacyjnej "kolokwialne zwroty" zdają się wskazywać, że nie została ona sporządzona z uwzględnieniem przymusu adwokacko– radcowskiego. Skarga kasacyjna spełnia również pozostałe niezbędne wymogi formalne, w tym zawiera uzasadnienie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego, braki w zakresie uzasadnienia mogłyby być przyczyną odrzucenia skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdyby skarga nie zawierała żadnego uzasadnienia, uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat, co jednak podlega ocenie dopiero przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy (por. Bogusław Dauter, Komentarz do art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Lex 2013). Przechodząc do kontroli skargi kasacyjnej, trzeba stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Kontroli kasacyjnej zostało poddane rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który uznał, że organ nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności informacji co do wniosku o dofinansowanie projektu, skoro wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności nie dotyczył decyzji administracyjnej. W związku z takim stanowiskiem Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (w zw. z art. 156 k.p.a.), podkreślając, że "informacja" o odrzuceniu jego wniosku jest decyzją administracyjną, co znajduje poparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r., podjętej w sprawie sygn. akt II GPS 3/06. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec tak przebiegającej osi sporu, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć kwestię, czy zaskarżone pismo A. S.A. w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. mogło zostać uznane za decyzję administracyjną i wobec tego, czy możliwe było wyeliminowanie go z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, w konsekwencji, czy wobec złożenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie można było zaskarżyć bezczynność organu w tym zakresie. Zauważyć trzeba, że wniosek skarżącego o dofinansowanie projektu został złożony w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego – Działanie 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy. Tytułem wprowadzenia podkreślenia wymaga, że zagadnienia ogólne związane z wydatkowaniem funduszy z budżetu Unii Europejskiej regulowało rozporządzenie Rady (WE) nr 1605/2002 z 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE L 2002, 248, str. 1, zmienione później rozporządzeniem Rady (WE) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r.), przewidujące drogę umowy jako formę przekazania dotacji. Zawarcie umowy powinno jednak poprzedzić specjalne postępowanie zapoczątkowane złożeniem wniosków przez zainteresowane podmioty (art. 114 rozporządzenia), poddawanych ocenie według wcześniej określonych kryteriów, wyłonienie tych, które będą dofinansowane, sporządzenie listy z podaniem przyznanych kwot dofinansowania oraz powiadomienie wnioskujących na piśmie o decyzji w sprawie ich wniosków (art. 116). Zasady te, zgodnie z treścią art. 155 ust. 1 rozporządzenia nr 1995/2006, odnoszą się także do dofinansowań z funduszy strukturalnych, stosują się więc również do Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Unormowania cytowanego rozporządzenia powtórzyła w prawie wewnętrznym ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, regulująca m.in. problematykę dotyczącą dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów operacyjnych w latach 2004-2006, a zatem wtedy, kiedy wniosek złożył skarżący (30 sierpnia 2006 r.). W orzecznictwie sądowym zwracano uwagę, że przewidziane w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju dwa etapy postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów operacyjnych różnią się charakterem. Pierwszy z nich obejmuje rozpoznanie przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą wniosku zgłoszonego przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektu z publicznych środków wspólnotowych i kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania (art. 26 ust. 2 ustawy o NPR). W związku z wątpliwościami dotyczącymi charakteru tego postępowania oraz charakteru wydawanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 196/06 NSA, działając na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest decyzją administracyjną czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.)?". Uzasadniając istnienie poważnych wątpliwości zwykły skład NSA stwierdził, że analiza spraw z wniosków o dofinansowanie projektów, wskazuje, że istota tych spraw sprowadza się do dysponowania publicznymi środkami finansowymi (wspólnotowymi i krajowymi), co oznacza, że jest to działalność w zakresie administracji publicznej. Objęcie jednak kontrolą sądu administracyjnego tej działalności wymagałoby wykazania, że droga sądowa jest dopuszczalna. Stosownie bowiem do przepisu art. 184 Konstytucji RP, zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Jeżeli więc w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju nie ma przepisu, który wprost określa wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności wydane lub podjęte w toku rozpoznawania wniosku o przyznanie dofinansowania, konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają prawną formę aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 rozstrzygającej powstałe zagadnienie prawne wskazano, że "Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy." (opubl. ONSAiWSA 2007/3/59, Prok. i Pr. - wkł. 2007/9/47). Jakkolwiek uchwała została podjęta na gruncie Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", to zawarto w niej szereg ogólnych tez dotyczących charakteru postępowania toczącego się na gruncie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju na etapie poprzedzającym zawarcie umowy w sprawie dofinansowania projektu oraz charakteru rozstrzygnięcia kończącego ten etap. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) występowały różne konstrukcje normatywne przewidujące dofinansowanie określonych przedsięwzięć osób fizycznych lub prawnych ze środków publicznych, często, choć niewyłącznie, z funduszy Wspólnoty Europejskiej, stwierdził, że przyznanie dofinansowania następowało zarówno w formie decyzji administracyjnej, jak i na podstawie umów zawieranych z osobami ubiegającymi się o dofinansowanie przez organy administracji publicznej lub inne instytucje publiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było dostatecznych podstaw do wykluczenia rozwiązania polegającego na tym, że także w przypadkach, gdy podstawą do korzystania z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych jest umowa o dofinansowanie projektów, przed zawarciem umowy przewidziane jest, z woli ustawodawcy, wydanie decyzji, albo wydanie innego aktu lub dokonanie czynności o charakterze administracyjnoprawnym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym w omawianym okresie nie występowało jedno wspólne rozwiązanie, jeśli chodzi o charakter rozstrzygnięć poprzedzających zawarcie umowy. Wobec tego, wymagana jest staranna wykładnia przepisów poszczególnych aktów prawnych, która ma na celu ustalenie, czy prawodawca przyznaje organowi administracji publicznej lub innej instytucji publicznej kompetencję do dokonania czynności mającej charakter administracyjnoprawny w fazie poprzedzającej zawarcie umowy. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składał wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej, albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Użyte w przepisie pojęcie "instytucja zarządzająca" oznacza właściwego ministra, albo inny organ administracji publicznej odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego, albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności lub Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepisach wspólnotowych ustanawiających Fundusz Spójności i przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (art. 2 pkt 5 ustawy o NPR). Natomiast instytucja wdrażająca to, w myśl art. 2 pkt 4 omawianej ustawy, podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (publ. ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95). W uzasadnieniu tej uchwały, wydanej w odniesieniu do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), rozważane było zagadnienie, jakie warunki muszą być spełnione, aby przed zawarciem umowy można było wyróżnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy. W przywołanej uchwale wyrażony został pogląd, że decydujące znaczenie ma to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odpowiedź na pytanie o istnienie przepisu prawa przyznającego ARiMR kompetencje do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej zawierają przepisy ustawy o NPR. Przepisy te wskazują bowiem na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych – unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Pierwszy etap to postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. Na tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego modelu realizacji. Etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 cytowanej ustawy). Zdaniem NSA, w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje dofinansowanie" należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. W obowiązującym ustawodawstwie występują konstruowane w taki "czasownikowy" sposób podstawy prawne do wydawania decyzji, np. za pomocą wyrażeń: "zezwala", "przydziela", "potwierdza", czy "wyraża zgodę" (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3; składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Analogiczny charakter ma zwrot: organ "przyznaje dofinansowanie", z którego wynika kompetencja Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyznania pomocy na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Decyzja ta jest pozytywna, albo negatywna (o odrzuceniu wniosku), tak jak w sytuacji objętej pytaniem prawnym. Decyzje wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mają charakter indywidualny i jednostronny, natomiast władczość omawianej decyzji nie może być rozumiana w sposób tradycyjny, z nawiązaniem do przymusu państwowego. Cecha ta przejawia się w wyłączności skutków prawnych decyzji o przyznaniu dofinansowania. Wyłączność ta polega na tym, że umowy, o których mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, mogły być zawarte jedynie z osobami, którym Agencja przyznała premię. Zawarcie umowy bez uprzedniej pozytywnej decyzji byłoby niezgodne z ustawą. Ujmując rzecz od drugiej strony: decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką zawarcia umowy. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w świetle tego, co wyżej powiedziano należy podkreślić, że Sąd I instancji nie dokonał w ogóle analizy i wykładni aktów prawnych regulujących przyznawanie pomocy w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, uznając tylko, że zgodnie z Poradnikiem dla Ostatecznych Odbiorców (Beneficjentów) z czerwca 2006 r., odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu w wyniku weryfikacji formalnej – tak, jak to miało miejsce w przypadku projektu zgłoszonego przez skarżącego – jest ostateczne i nie podlega odwołaniu. To stwierdzenie jest niewystarczające dla uznania, czy rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. skierowanym do skarżącego, z którego wynika, że jego projekt nie uzyskał dofinansowania, może zostać poczytane za decyzję administracyjną, o której mowa w ww. uchwale. Dlatego należy uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (w zw. z art. 156 k.p.a.), gdyż odrzucenie skargi bez poprzedzenia tego stanowiska jakimikolwiek konkretnymi rozważaniami na temat charakteru postępowania kończącego się rozstrzygnięciem w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu oraz charakteru samego rozstrzygnięcia było przedwczesne. Na marginesie należy dodać, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego, jako podstawę prawną swojego postanowienia wskazał art. 58 § 1 punkt 6, a nie punkt 1 p.p.s.a., gdy przyczyną odrzucenia skargi było przyjęcie braku drogi sądowoadministracyjnej dla rozpoznania skargi. Z tych przyczyn uwzględniono skargę kasacyjną, mimo, że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty można uznać za uzasadnione, bądź to ze względu na sposób ich sformułowania, bez wskazania jednostki redakcyjnej aktu prawnego, której naruszenie kasator zarzuca (zarzut pierwszy), bądź ze względu na to, iż nie są one adekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy. Jeśli bowiem chodzi o zarzut czwarty, to brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekał w przedmiocie sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, lub w przedmiocie sporu kompetencyjnego między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej, czego dotyczy art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że wnioski zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej o: ustalenie właściwego miejscowo organu do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji A. S.A., zobowiązanie tak ustalonego organu do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji A. S.A. oraz zasądzenie na rzecz "osoby fizycznej" – C. P. "kosztów postępowania przed WSA (...) w kwocie maksymalnej (...) 1440 zł tytułem utraconych zarobkow (...)", jako pozbawione podstaw, nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że koszty postępowania przed sądami administracyjnymi mogą zostać przyznane wyłącznie stronie tego postępowania. Stroną postępowania w niniejszej sprawie jest spółka pod firmą "C. B. P." Spółka z o.o. we W. Natomiast w postępowaniu ze skargi kasacyjnej stronie mogą zostać przyznane wyłącznie koszty postępowania kasacyjnego. Przy tym, skargę kasacyjną wniesiono przeciwko postanowieniu Sądu I instancji, nie zaś przeciwko wyrokowi tego Sądu, co znacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie może rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 23). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – przystępując do badania, czy w sprawie można przyjąć, że została wydana decyzja administracyjna, Sąd I instancji weźmie pod uwagę, że Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006 został przyjęty rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 166, poz. 1745), w załączniku do tego rozporządzenia uregulowano system wdrażania omawianego działania, ponadto, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 5 ustawy o NPR zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051) i z kolei w załączniku do tego rozporządzenia zamieszczono opis poszczególnych priorytetów i działań, a także zasady wyboru projektów (Aneks IV). Sąd uwzględni również – na gruncie tych przepisów – system instytucjonalny realizacji ZPORR. Zasadniczą kwestią będzie bowiem stwierdzenie, czy prawodawca przyznał organowi administracji publicznej, lub innej instytucji publicznej kompetencję do dokonania czynności mającej charakter administracyjnoprawny w fazie postępowania zmierzającej do wyłonienia projektu do dofinansowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.