VII SA/Wa 2416/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania H. M. utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji administracyjnej. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]– zwany dalej: "PINB w [...]", decyzją z dnia [...]lipca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. DZ. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), nakazał H. M. rozbiórkę dobudowy (o wym. 4,50 m x 10,80 m) do budynku inwentarskiego na działce nr geod. [...]we wsi M.. Wskazano, że H. M. samowolnie zrealizował rozbudowę budynku inwentarskiego, nadto nie uiścił nałożonej opłaty legalizacyjnej. Nie ma też w obiegu prawnym obowiązującej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – zwany dalej: "[...]WINB", decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w [...]z dnia [...]lipca 2010 r. Wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 771/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. M. na decyzję [...]WINB z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. H. M. pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 31 maja 2013 r., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nie zgodził się z ustaleniem organów, że stara obora była wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1988 r., nr [...], a dobudowa do obory wykonana była bez pozwolenia, gdyż w ocenie strony nie znajduje to potwierdzenia w aktach. Podniósł, że PINB w [...]w decyzji z dnia [...]marca 2012 r., znak: [...], stwierdził, że stara obora została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]czerwca 1979 r., nr [...], zatem pojawiły się nowe dowody dające podstawę do wznowienia postępowania. Dodał, że dobudowa do obory została zrealizowana na podstawie pozwolenia z 1988 r. Wskazał, że o nowych okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 29 marca 2012 r., kiedy otrzymał decyzję PINB w [...]z dnia [...]marca 2012 r. [...]WINB postanowieniem z dnia [...]czerwca 2013 r., znak: [...], na postawie art. 147, art. 148 § 1 i § 2, art. 149 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją [...]WINB z dnia [...] października 2010 r. Następnie decyzją z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...],[...]WINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez ten organ w dniu [...] października 2010 r. Nie stwierdzono bowiem, by wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. wymienione przez stronę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. M.. Podniósł, że starą oborę wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z 1979 r., zaś dobudowę na podstawie pozwolenia z 1988 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], Starosta [...]wygasił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1988 r. w części dotyczącej rozpoczętej budowy budynku gospodarczego stodoły, lecz w decyzji tej nie ma wzmianki o budynku inwentarskim, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1988 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej: "GINB", opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie [...]WINB. Organ wyjaśnił na wstępie, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na wniosek strony organ jest związany podstawami wznowienia zawartymi we wniosku i nie może poza nie wyjść. W niniejszej sprawie podstawą wznowienia postępowania z wniosku H. M. były przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Organ stwierdził, że skarżący nie wskazał orzeczenia potwierdzającego, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Z tego powodu nie było możliwe uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.. Odnosząc się do drugiej podstawy wznowienia – z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ wskazał, że skarżący jako nowe dowody podał informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji PINB w [...]z dnia [...] marca 2012 r., dotyczące budowy budynku inwentarskiego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1979 r. Podkreślono, że przedmiotowe postępowanie dotyczy dobudowy do budynku inwentarskiego (a nie budynku inwentarskiego), której wybudowanie bez pozwolenia na budowę organ ustalił m.in. na podstawie oświadczeń H. M. zawartych w protokołach oględzin organu powiatowego, do których nie wnosił on zastrzeżeń. Fakt powstania budynku inwentarskiego pozostaje zatem bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie. H. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia [...]września 2013 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia: art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że dobudowa budynku inwentarskiego została dokonana bez wymaganych pozwoleń, bez wskazania przez organ administracji publicznej, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę twierdzeniom. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego [...] WINB nie zbadał decyzji wydanych w 1979 r. i w 1988 r. Podkreślił, że w rzeczywistości nie rozpoczęto budowy stodoły, zaś budynek inwentarski wybudowano na podstawie pozwolenia z 1979 r., a dobudowę do budynku inwentarskiego na podstawie pozwolenia z 1988 r. Decyzja Starosty [...]z dnia [...] listopada 2006 r. cofnęła pozwolenie na budowę w części dotyczącej rozpoczętej budowy budynku gospodarczego, lecz nie odnosiła się do budynku inwentarskiego. Za niezrozumiałe skarżący uznał powoływanie się organu na decyzję z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja GINB z dnia [...]września 2013 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...], wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. Po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do istoty sprawy, innymi słowy bada, czy przyczyna wznowienia wskazana przez stronę we wniosku o wznowienie rzeczywiście wystąpiła i jakie wywiera to skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko w przypadku wznowienia postępowania z urzędu przedmiotem badań i ustaleń w tym postępowaniu mogą być (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, na podstawie analizy treści wniosku H. M. o wznowienie postępowania, uznano, że podstawę wznowienia stanowią przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu GINB prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki konieczne jest spełnienie dwóch warunków: w danej sprawie w prowadzonym postępowaniu dowodowym musi wystąpić fałszywy dowód oraz sfałszowanie tego dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Określony w art. 145 § 2 k.p.a. wyjątek od zasady, że sfałszowanie dowodu winno być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2451/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość fałszerstwa dowodu oznacza zaś, że musi być ono bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 678/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć trzeba, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący nie wymienił w sposób jednoznaczny dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia, które okazały się fałszywe, nie przedstawił również orzeczenia sądu lub innego organu, stwierdzającego sfałszowanie dowodu. Podał jedynie w sposób bardzo ogólny, że stwierdzenie, iż stara obora była wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 4 stycznia 1988 r., a dobudowa do obory bez pozwolenia, "było nie prawdą w aktach". W związku z tak zakreśloną przesłanką wznowienia nie sposób uznać, by sfałszowanie dowodu było oczywiste, a wnioskodawca był zwolniony z obowiązku przedłożenia orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego ten fakt. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. W tej sytuacji należało przyjąć, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy też zwrócić uwagę, że decyzja [...]WINB z dnia [...] października 2010 r. była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 771/10, oddalił skargę H. M. na powyższą decyzję. Sąd ten nie stwierdził zatem uchybień w prowadzonym postępowaniu dowodowym, żaden z dowodów nie został uznany za fałszywy w stopniu możliwym do zweryfikowania. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżący jako nowy dowód w sprawie wskazał informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji PINB w [...]z dnia [...]marca 2012 r., znak [...]. Decyzją tą umorzono postępowanie w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego o wym. 10,90 m x 26,80 m. na działce nr geod. [...]w m. M.. W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji organ stwierdził, iż H. M. w dniu [...]czerwca 1979 r. uzyskał decyzję Naczelnika Gminy w [...] (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego według projektu typowego o pow. zab. 315,5 m2 i kubaturze 1240 m3. W ocenie skarżącego stara budowa nie została więc wybudowana na podstawie decyzji z 1988 r., lecz na podstawie decyzji z 1988 r. zrealizowano dobudowę do obory. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji PINB w [...]z dnia [...]marca 2012 r. nie może stanowić "nowego dowodu" w sprawie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Przez nowy dowód istotny dla sprawy należy rozumieć taki dowód, który mógłby wywrzeć bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] października 2010 r. dotyczyło legalności dobudowy do budynku inwentarskiego o wym. 4,50 m x 10,80 m, nie zaś budowy samego budynku inwentarskiego, którego z kolei dotyczyła wskazana we wniosku o wznowienie decyzja PINB w [...]z dnia [...]marca 2012 r. GINB prawidłowo uznał, że przyjęcie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]marca 2012 r., że budowa budynku inwentarskiego była realizowana na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]czerwca 1979 r., nie ma znaczenia w sprawie, której przedmiotem jest legalność dokonania dobudowy do tego budynku. Zdaniem Sądu ewentualne przyjęcie, że budowa budynku inwentarskiego realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę z 1979 r., zamiast z 1988 r., nie byłoby równoznaczne w wykazaniem, że dobudowa do budynku inwentarskiego była wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1988 r. Informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wpływają na ustalenie, że dobudowa do budynku inwentarskiego była dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym nie mogłyby doprowadzić do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Organ trafnie zwrócił także uwagę, że fakt, iż H. M. nie uzyskał pozwolenia na budowę dobudowanej części budynku inwentarskiego, został ustalony na podstawie m.in. protokołu oględzin z dnia 5 grudnia 2006 r. Powyższy protokół podpisał H. M., nie wnosił także zastrzeżeń do powyższych ustaleń. Tym samym GINB prawidłowo uznał, iż w sprawie nie wystąpiła również przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie przeprowadzone w sprawie nie wykazało zatem, by w badanej sprawie dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe, jak również by wyszły na jaw nowe dowody istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Powyższe, w ocenie Sądu, uzasadniało w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekającej o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej [...]WINB z dnia [...] października 2010 r. z tego względu, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., będące podstawą wznowienia. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi, uznając, iż postępowanie dowodowe (w zakresie koniecznym dla wyjaśnienia kwestii wystąpienia przesłanek wznowieniowych oraz co do istoty rozstrzygnięcia sprawy) zostało przeprowadzone prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację podjętego rozstrzygnięcia, rozważenia objęły analizę okoliczności sprawy przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W szczególności organ w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadnił stanowisko, dlaczego nie było możliwe uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2010 r. na podstawie okoliczności przedstawionych przez stronę we wniosku o wznowienie. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.