II FSK 101/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 76/14 w sprawie ze skargi "C." sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za wrzesień 2010 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) zasądza od "C." sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 3700 (słownie: trzy tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II FSK 101/15 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 76/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi "C." sp. z o.o. z siedzibą w L. uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 października 2013 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnoprawnych za wrzesień 2010 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia 19 marca 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił skarżącej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zfron za wrzesień 2010 r. w kwocie 154.072 zł. Decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: MPiPS), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił decyzję Prezesa PFRON z dnia 19 marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. MPiPS stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes PFRON ma ustalić, czy skarżąca posiadała zaświadczenia o udzieleniu pomocy de minimis wydane w odniesieniu do kwestionowanych wydatków, gdyż w wypadku ich posiadania organ pierwszej instancji nie mógłby kwestionować zasadności poniesienia tych wydatków. Decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r. Prezes PFRON określił skarżącej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zfron za wrzesień 2010 r. w łącznej wysokości 155 401 zł. Uznano, przy tym że nie ma przeszkód do kwestionowania prawidłowości dokonania wydatków w ramach IPR, gdyż skarżąca nie posiadała zaświadczeń o pomocy de minimis. Prezes PFRON stwierdził, że skarżąca dokonywała wydatków w ramach IPR, które nie mogły być zakwalifikowane jako realizacja zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Znaczna część wydatków stanowiła de facto pomoc indywidualną, o której mowa § 2 ust 12 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3, poz. 22 ze zm.) – dalej "rozporządzenie ZFRON". Ponadto założone dla każdego z pracowników karty usług doradczych nie mają cech indywidualnych lub posiadają je w znikomym stopniu, zaś w protokołach Komisji Rehabilitacyjnej, która podejmowała decyzje o objęciu IPR każdego z pracowników znajdują się identyczne lub bardzo podobne sformułowania. Prezes PFRON stwierdził, że skarżąca dokonywała wydatków ze środków zfron w ramach indywidualnych programów rehabilitacji na cele inne niż cele ustawowe. Środki były wydatkowane bez stosowania zasad racjonalności i oszczędności i nie służyły celom określonym w przepisach. Znaczne kwoty były przeznaczane na dobra luksusowe, jak np. motorówka wraz z osprzętem, najwyższej jakości sprzęt RTV, AGD i fotograficzny, wyczynowe rowery. Środki te zostały również przeznaczone na remonty prywatnych mieszkań pracowników, prace ogrodnicze i zakupy samochodów i inne, co nie miało związku z ustawowym celem IPR. Niektóre z zakupionych rzeczy nie znajdują się nawet w posiadaniu osób niepełnosprawnych, a zakupione meble, rowery i samochody nie nosiły cech przystosowania do potrzeb osób o ograniczonej sprawności ruchowej, co dodatkowo uwydatnia fakt, że nie służą one zaspokajaniu potrzeb niepełnosprawnych pracowników. W ocenie organu pierwszej instancji mimo, że część środków, jak np. prace remontowe, czy ogólnie pojęta pomoc socjalna, mogłyby zostać wydatkowane w ramach pomocy indywidualnej, to nie zostały wydane prawidłowo, gdyż skarżąca od początku przyjmowała, że środki te były przyznawane pracownikom według zasad IPR, a nie pomocy indywidualnej. Wnioski o udzielenie pomocy indywidualnej nie zostały nigdy złożone przez pracowników. Nie zachowano także warunków przyznawania pomocy indywidualnej, wymienionych w § 3 rozporządzenia zfron. Decyzją z dnia 31 października 2013 r. MPiPS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w decyzji Prezesa PFRON szczegółowo wykazano kwoty składające się na podstawę wyliczenia zobowiązania oraz powołano przepisy prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Dokonano szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym IPR-ów, w ramach których dokonano zakwestionowanych przez organ pierwszej instancji wydatków, wyciągu z rachunku bankowego zfron za ten okres, dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków zfron w ramach pomocy indywidualnej i IPR oraz osiągnięcie wymaganego ustawą poziomu przeznaczenia uzyskanych środków zfron na pomoc indywidualną i IPR, protokołów z przesłuchań świadków – pracowników skarżącej oraz protokołu kontroli podatkowej. MPiPS podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że wszystkie zakwestionowane wydatki ponoszone w ramach IPR-ów nie miały na celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności, a de facto służyły podniesieniu standardu życia, co wprost wynikało z materiału dowodowego w postaci wniosków pracowników o przystąpienie do indywidualnych programów rehabilitacji, protokołów z posiedzeń komisji rehabilitacyjnej, kart usług doradczych prowadzonych przez doradcę zawodowego. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji MPiPS w części dotyczącej zakwestionowania prawidłowości poniesienia ze środków zfron w ramach indywidualnych programów wydatków na: 1) sfinansowanie kosztów dojazdu do pracy, zakup roweru oraz komputera dla W. S.; 2) zakup roweru dla I. F.; 3) sfinansowanie pobytu w ośrodku SPA E. S.; 4) zakup roweru oraz sprzętu komputerowego dla K. S.; 5) sfinansowanie kosztów dojazdów do pracy, zakupu i utrzymania samochodu oraz zakup sprzętu komputerowego i roweru dla J. K.; 6) sfinansowanie kosztów dojazdu do pracy oraz zakupu sprzętu komputerowego dla pani E. G.; 7) sfinansowanie kosztów dojazdów do pracy, zakupu samochodu oraz roweru dla E. F.; 8) zakup roweru dla B. W.; 9) sfinansowanie ryczałtu samochodowego oraz zakup roweru marki S. J. F.; 10) zakup laptopa dla K. Z.-W.; 11) zakup komputera dla J. P.; 12) zakup roweru dla R. O.; 13) zakup komputera dla G. G. Decyzji MPiPS zarzuciła naruszenie: 1) § 2 pkt 12a rozporządzenia zfron oraz art. 33 ust. 4 i art. 33 ust. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) – dalej "ustawa o rehabilitacji", poprzez ich błędną wykładnię, a także błędne zastosowanie; 2) art. 124, art. 210 § 1 pkt 6 w związku z § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – dalej "O.p.", poprzez brak uzasadnienia prawnego niektórych twierdzeń przedstawionych jako okoliczności niekorzystne dla skarżącej; 3) art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 O.p., polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebraniu pełnego materiału dowodowego, a następnie wybiórczą jego ocenę, a także dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów. W odpowiedzi na skargę MPiPS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz uznając jej zarzuty za niezasadne. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w zarzutach. Po przytoczeniu przepisów mających w sprawie zastosowanie, Sąd uznał, że środki ZFRON wydatkowane wprawdzie niezgodnie z zasadami dotyczącymi IPR, ale mieszczące się w innych kategoriach wydatków na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, nie podlegają sankcji, o której mowa w art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Sądu, sankcja dotyczy wydatkowania środków na cele inne niż wskazane w art. 33 ust. 4 - tj. inne niż finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych - bądź wydatkowane niezgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Zauważono, że ustawa o rehabilitacji nie definiuje rodzaju wydatków, które stanowią finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej. Dalej Sąd podniósł, że w 2006 i 2007 r. rodzaje wydatków, szczegółowe zasady wykorzystania środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz tryb ustalania zakładowego regulaminu wykorzystania tych środków, a także zasady tworzenia i finansowania indywidualnych programów rehabilitacji oraz udzielania pomocy niepracującym osobom niepełnosprawnym - byłym pracownikom zakładu pracy chronionej – określało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Rozporządzenie wymienia rodzaje wydatków, jednakże brak tu pełnej kompatybilności z art. 33 ust. 4 ustawy - brak definicji wydatków stanowiących finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej. Sąd wskazał dalej na Paragraf 2 pkt 12) i 12a) tego rozporządzenia, który stanowił na co m.in. przeznaczone są środki ZFRON na pomoc indywidualną. Sąd podniósł, że również w Zakładowym Regulaminie ZFRON skarżącej są regulowane zasady gospodarowania środkami jedynie w odniesieniu do niektórych rodzajów wydatków. Zdaniem WSA oznacza to, że wydatek będący finansowaniem rehabilitacji zawodowej, społecznej lub leczniczej, którego procedury przyznawania nie reguluje Regulamin ZFRON należy uznać za dokonany w zgodzie z art. 33 ust. 4. Zważywszy, że zarzuty dotyczące nieprawidłowego wykorzystania środków ZFRON odnoszą się wyłącznie do niezachowania zasad dotyczących indywidualnych programów rehabilitacji, a przynajmniej część spornych wydatków rozpatrywać można było jako inne niż IPR rodzaje finansowania rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, zaskarżoną decyzję - z uwagi na niedostateczne ustalenia faktyczne - Sąd pierwszej instancji uchylił, wskazując, iż rozpatrując sprawę ponownie organ uzupełni ustalenia i rozważy, czy niektóre wydatki, niemieszczące się w IPR, nie stanowią jednak finansowania rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, o której mowa w art. 33 ust. 4 ustawy. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku MPiPS zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, zarzucając 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." poprzez wadliwe i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku, przy jednoczesnym braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego wyjaśnienia, jakie istotne naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na stosowanie przepisów prawa materialnego w sprawie oraz brak uzasadnienia w części dotyczącej naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania; 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie tego przepisu za podstawę oceny możliwości finansowania wydatków ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a nie przepisu § 2 rozporządzenia ZFRON; - art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 33 ust. 11 w zw. z § 2 rozporządzenia ZFRON poprzez błędną wykładnię i uznanie, że stanowi odrębną podstawę do oceny wydatków stanowiących finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, od rodzaju tych wydatków (katalogu) określonego przepisem § 2 rozporządzenia ZFRON. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego może przybrać dwojaką postać, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w tym przepisie, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 33 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji w zw. z § 2 rozporządzenia. Powyższe zarzuty zasługują na uwzględnienie. Art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji stanowił, że środki funduszu rehabilitacji (tj. ZFRON) są przeznaczone na finansowanie rehabilitacji zawodowej społecznej i leczniczej, w tym indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Podstawowe znaczenie, w kontekście dokonania oceny czynionych przez pracodawcę ze środków ZFRON wydatków, ma tutaj kwestia tego, co należy rozumieć pod użytym w tym przepisie pojęciem "rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej", dotyczącym osób niepełnosprawnych. Nie jest wystarczające dla uznania prawidłowości wydatków z ZFRON, by wydatki te odpowiadały celom określonym w szczególności w § 2 ust. 1 pkt 10 i 11 rozporządzenia oraz wymogom formalnym ustanowionym w § 3 tego rozporządzenia. Starając się wyjaśnić i doprecyzować zakres dozwolonego w świetle przepisów ustawy o rehabilitacji sposobu wydatkowania środków ZFRON na rehabilitację zawodową, społeczną i leczniczą osób niepełnosprawnych należałoby również sięgnąć do znaczenia tych pojęć przyjętych na gruncie przepisów tejże ustawy, a zwłaszcza zawartych w jej rozdziale trzecim - zatytułowanym "rehabilitacja osób niepełnosprawnych". W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Skarżąca spółka dokonywała wydatków ze środków ZFRON w ramach indywidualnych programów rehabilitacji na cele inne niż cele ustawowe. Środki były wydatkowane bez stosowania zasad racjonalności i oszczędności i nie służyły celom określonym w przepisach. Znaczne kwoty były przeznaczane na dobra luksusowe, jak np. motorówka wraz z osprzętem, najwyższej jakości sprzęt RTV, AGD i fotograficzny, wyczynowe rowery. Środki te zostały również przeznaczone na remonty prywatnych mieszkań pracowników, prace ogrodnicze i zakupy samochodów i inne, co nie miało związku z ustawowym celem IPR. Niektóre z zakupionych rzeczy nie znajdują się nawet w posiadaniu osób niepełnosprawnych, a zakupione meble, rowery i samochody nie nosiły cech przystosowania do potrzeb osób o ograniczonej sprawności ruchowej, co dodatkowo uwydatnia fakt, że nie służą one zaspokajaniu potrzeb niepełnosprawnych pracowników. Przyjmując nawet, że część środków, jak np. prace remontowe, czy ogólnie pojęta pomoc socjalna, mogłyby zostać wydatkowane w ramach pomocy indywidualnej, to nie zostały wydane prawidłowo, gdyż skarżąca spółka od początku przyjmowała, że środki te były przyznawane pracownikom według zasad IPR, a nie pomocy indywidualnej. Wnioski o udzielenie pomocy indywidualnej nie zostały nigdy złożone przez pracowników. Nie zachowano także warunków przyznawania pomocy indywidualnej, wymienionych w § 3 rozporządzenia ZFRON. W dalszych przepisach ustawy o rehabilitacji sprecyzowano, co należy rozumieć przez poszczególne formy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, tj. rehabilitację leczniczą, zawodową i społeczną. Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowane przez Prezesa PFRON wydatki z ZFRON nie dotyczyły tej formy rehabilitacji. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. W ust. 2 tego artykułu, wskazane zostały działania zmierzające do realizacji celu, o którym mowa w ust. 1, w tym, m.in. dokonanie oceny zdolności do pracy, prowadzenie poradnictwa zawodowego, przygotowanie zawodowe, dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie, określenie środków technicznych umożliwiających lub ułatwiających wykonywanie pracy, a w razie potrzeby - przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, sprzętu rehabilitacyjnego, itp. W art. 9 ust. 1 ustawy wskazano, że rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwienie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, ta forma rehabilitacji realizowana jest przede wszystkim przez wyrabianie zaradności osobistej i pobudzania aktywności społecznej osoby niepełnosprawnej, wyrabianie umiejętności samodzielnego wypełniania ról społecznych, likwidację barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji, kształtowanie w społeczeństwie właściwych postaw i zachowań sprzyjających integracji z osobami niepełnosprawnymi. Stosownie do art. 10 pkt 1 i 2 ustawy, do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zaliczono uczestnictwo tych osób w warsztatach terapii zajęciowej oraz turnusach rehabilitacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że określone w przytoczonych uregulowaniach ustawy o rehabilitacji działania i formy, w jakich są one urzeczywistniane, zmierzające do realizacji wskazanych w tej ustawie celów rehabilitacji zawodowej i społecznej, nie mają charakteru wyczerpującego. Jednakże poprzez wskazanie zasadniczych i kierunkowych, w ujęciu ustawodawcy, przejawów tych działań, uregulowania te nakreślają ogólne ramy, w jakich powinny się mieścić przedsięwzięcia, w tym także podejmowane przez pracodawcę i finansowane z ZFRON, aby mogły być one uznane za formy rehabilitacji zawodowej, społecznej, bądź leczniczej, do których to pojęć nawiązuje analizowany przepis, tj. art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Również wskazane szczegółowo w przepisach rozporządzenia rodzaje wydatków, które mogą finansowane ze środków ZFRON, powinny być interpretowane i rozumiane przy uwzględnieniu omówionych wyżej ustawowych ram i uwarunkowań prawnych dotyczących realizacji głównego celu ustawy, tj. rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej osób niepełnosprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwestionowane przez Prezesa PFRON wydatki spółki ze środków ZFRON w sposób oczywisty poza te ramy wykraczały i nie mogły być uznane za wydatkowane zgodnie z ich ustawowym przeznaczeniem. Mając pod uwagę powyższe zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji w zw. z § 2 rozporządzenia, ocenić należy jako w pełni uzasadniony. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.