II GSK 434/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14 w sprawie ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w G. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu – Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. tytuły wykonawcze z dnia [...] października 2010 r. celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., działając na podstawie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.e.a.) zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze bez przyjęcia do realizacji z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela. W odwołaniu od powyższego postanowienia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. podniósł, że tytuły wykonawcze zawierają wszystkie wymogi z art. 21 § 1 i 3 u.p.e.a. Dodał, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 29 ustawy o ARiMR, uprawnienia organu podatkowego przysługują organowi, który jest właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji administracyjnej, zaś organem tym jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR lub Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w zależności od tego, kto przyznał płatności lub pomoc finansową ze środków publicznych. Zdaniem strony skarżącej, w przypadku tytułów wykonawczych, przy których organem właściwym do ich wystawienia jest organ właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, tytuł wykonawczy winien być podpisany przez osobę, która pełni funkcję tego organu lub osobę imiennie przez nią upoważnioną. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. Zdaniem organu odwoławczego wydawanie decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie przesądza, że stał się on zarazem wierzycielem dochodzonych należności. Powołując się na przepisy ustawy o ARiMR, organ uznał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., zarzucając mu m.in. naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że tytuły wykonawcze wystawione przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie spełniają wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a także naruszenie art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w myśl u.p.e.a. wierzycielem jest wyłącznie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz. Zdaniem strony, z treści art. 29 ust. 2 i 10 ustawy o ARiMR wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, celem dochodzenia należności i są to uprawnienia wynikające z już wydanych decyzji. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Sąd I instancji zauważył, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednak – jak wynika z przepisów ustawy o ARiMR – nie jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. zaskarżył wyrok WSA w G. z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia i oddaleniu skargi wskutek jej nieuwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także że Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego Agencji, które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżąca kasacyjnie postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czego rezultatem było uznanie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podkreśliła, że wierzycielem należności Wspólnej Polityki Rolnej jest ARiMR, nie zaś Prezes Agencji. Jej zdaniem skoro Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, to tym samym posiada on uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych i przysługuje mu prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela. Strona skarżąca podniosła ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie podał wystarczających motywów podjętego rozstrzygnięcia, które potwierdzałyby jego zasadność, ograniczając się jedynie do przytoczenia argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są w istotnej części uzasadnione. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR. Co prawda kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc - kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany. W świetle przyznanych kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Powiedziano już, że w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również kierownik Biura ARiMR. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym. W komentarzu do Postępowania egzekucyjnego w administracji pod red. R. Hausera i Z. Leońskiego (Warszawa 2004) można spotkać stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s. 36) oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 38). Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za uzasadnione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).