II SAB/Wa 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. przesłanym drogą elektroniczną D. P. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "U.d.i.p., o przesłanie w formie pliku elektronicznego spisu spraw klasy [...] z roku 2011 i 2012 wygenerowanego z systemu Elektronicznego Obiegu Dokumentów Ministerstwa Sprawiedliwości zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia instrukcji kancelaryjnej Ministerstwa Sprawiedliwości i jednolitego rzeczowego wykazu akt w Ministerstwie Sprawiedliwości. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Zastępca Dyrektora Biura Ministra Sprawiedliwości poinformował wnioskodawcę, że w chwili obecnej brak jest podstaw prawnych do realizacji ww. wniosku w zakresie spisu spraw klasy [...] za rok 2012. Wskazał, że wniosek tej samej treści był przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wa 233/13). Wyrok ten nie jest prawomocny zaś organ oczekuje na doręczenie pisemnego uzasadnienia. Do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego nie istnieją podstawy prawne do ponownego rozstrzygania przez organ tej samej sprawy. Odnośnie żądania przekazania spisu spraw klasy [...] za rok 2011 organ poinformował, że z uwagi na przedmiotową tożsamość (a jedynie inny zakres czasowy) sprawy opisanej powyżej, na podstawie art. 13 ust. 2 U.d.i.p., przedłuża termin udzielenia odpowiedzi do dnia [...] stycznia 2014 r. Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. D. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości wnosząc o nakazanie organowi rozpatrzenie wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że ww. wniosek powinien zostać rozpatrzony do dnia [...] listopada 2013 r. Przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia wniosku do dnia [...] stycznia 2014 r. jest niezasadne. Organ nie wyjaśnił dlaczego ze względu na inną, toczącą się sprawę administracyjną dotyczącą żądania udostępnienia podobnej informacji za inny okres, nie może rozpoznać wniosku niezwłocznie. Nadto powołał stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2013 r., w którym wyjaśniono, że system Elektronicznego Obiegu Dokumentów pozwala na wygenerowanie do pliku elektronicznego i wydruk spisu spraw zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia instrukcji kancelaryjnej Ministerstwa Sprawiedliwości i jednolitego rzeczowego wykazu akt w Ministerstwie Sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wniosek identycznej treści jak ten z dnia [...] listopada 2013 r. (jedynie z zakresem czasowym ograniczonym do roku 2012) jest aktualnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W wyroku z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 233/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku D. P. z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie spisu spraw klasy [...] z 2012 r. Orzeczenie to nie jest prawomocne i zostało doręczone organowi w dniu 12 grudnia 2013 r., a więc po dacie złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. i udzieleniu przez organ odpowiedzi z dnia [...] listopada 2013 r. Aktualnie trwa analizowanie jego uzasadnienia, co pozwoli na podjęcie decyzji w przedmiocie zasadności zaskarżenia ww. orzeczenia. Mając na względzie fakt złożenia wniosku, który powiela treść wcześniejszego wniosku z dnia [...] marca 2013 r., trzy dni po ogłoszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 233/13, organ przyjął, że wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. jest w istocie wezwaniem do wykonania ww. wyroku. Wyrok ten jest jednak nieprawomocny, zaś akta sprawy znajdują się w Sądzie. W tym stanie rzeczy organ pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował skarżącego, że postępowanie sądowoadministracyjne pozostaje w toku, zaś organ nie może rozpoznać ponownie tej samej sprawy do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Zdaniem Ministra analogiczne stanowisko należało zająć w odniesieniu do żądania przekazania spisu spraw za rok 2011. Rozszerzenie przez skarżącego zakresu czasowego interesującej go informacji nie może bowiem zmieniać faktu, że nadal chodzi o tę samą informację. Z materialnoprawnego punktu widzenia przedmiot żądania pozostaje bowiem identyczny - jest nim spis spraw klasy [...]. W tej zaś kwestii organ pozostaje stroną postępowania, które nie zostało prawomocnie zakończone. Przyjęcie w tej kwestii odmiennego poglądu w praktyce niweczyłoby możliwość zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 233/13, skoro organ z jednej strony musiałby wskazać uzasadnienie wadliwości rozstrzygnięcia Sądu dotyczącego wniosku obejmującego rok 2012, z drugiej zaś musiałby jednocześnie realizować identyczny wniosek obejmujący rok 2011. Końcowo organ zauważył, że ze względu na odformalizowany charakter postępowań z zakresu dostępu do informacji publicznej i jedynie posiłkowe stosowanie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organ nie mógł skorzystać z instytucji zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 233/13. Jedynym instrumentem dostępnym w tej sytuacji był przepis art. 13 ust. 2 U.d.i.p., który przewiduje przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości uczynienia tego w terminie 14 dni. Wbrew zarzutom skarżącego organ wskazał przyczynę przedłużenia terminu i nie powoływał się na toczącą się sprawę dotyczącą "podobnej" informacji, lecz przedmiotowo tożsamej informacji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 20 lutego 2014 r. organ poinformował, że przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. przesłano skarżącemu w formie elektronicznej wnioskowane spisy spraw klasy [...], zarejestrowane w dawnym Departamencie Kadr i w Departamencie Sądów, Organizacji i Analiz wymiaru Sprawiedliwości w 2011 i 2012 r. oraz zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia instrukcji kancelaryjnej Ministerstwa Sprawiedliwości i jednolitego rzeczowego wykazu akt w Ministerstwie Sprawiedliwości wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a U.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 U.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzucana w sprawie bezczynność Ministra Sprawiedliwości nie miała miejsca. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (m.in. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, publ.: LEX nr 491969). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie U.d.i.p, wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 U.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 U.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Przepis art. 13 U.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 U.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 U.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 U.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 U.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 U.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący wystąpił do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie w formie pliku elektronicznego spisu spraw klasy [...] z roku 2011 i 2012 wygenerowanego z systemu Elektronicznego Obiegu Dokumentów Ministerstwa Sprawiedliwości zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia Instrukcji Kancelaryjnej Ministerstwa Sprawiedliwości (...). W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia [...] listopada 2013 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 U.d.i.p., poinformował skarżącego, że sprawa udostępnienia spisu spraw klasy [...] z roku 2012 była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wa 233/13), który nie jest prawomocny, zaś organ oczekuje na doręczenie pisemnego uzasadnienia. Zaznaczyć należy, że wymienionym wyrokiem Sąd zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie pkt 1 (dotyczącego udostępnienia z systemu EOD MS wykazu spraw klasy [...] za rok 2012 zgodnie z Instrukcją Kancelaryjną Ministerstwa Sprawiedliwości - jeżeli to możliwe w formie pliku elektronicznego edytowalnego) w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Prawomocny wyrok został doręczony organowi w dniu 17 lutego 2014 r. Zatem w dniu [...] listopada 2013 r. organ prawidłowo stwierdził brak podstaw prawnych do realizacji (tożsamego) wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. Odnośnie żądania dotyczącego udostępnienia spisu spraw klasy [...] za rok 2011 organ tym samym pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował skarżącego - w trybie art. 13 ust. 2 U.d.i.p. - o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia [...] stycznia 2013 r. Jako przyczynę przedłużenia terminu organ podał okoliczność, że wnioskiem objęta jest - dotycząca jedynie innego okresu - lecz tożsama przedmiotowo informacja, co objęta zakresem wniosku z dnia [...] marca 2013 r., którego realizacja była przedmiotem oceny WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 233/13. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego nie spotkał się z "milczeniem" organu, lecz z konkretną reakcją z jego strony. Organ, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 U.d.i.p., przedłużył termin rozpoznania wniosku wskazując jednocześnie powody opóźnienia w jego rozpoznaniu. Powody te, w ocenie Sądu, znajdują racjonalne uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy skarżący kilka dni po ogłoszeniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 233/13 ponownie zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie tej samej informacji publicznej rozszerzając jedynie zakres czasowy żądanej informacji. Przedłużenie rozpoznania wniosku z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, a zwłaszcza na możliwość zaskarżenia nieprawomocnego wyroku Sądu I instancji, w pełni uzasadnia stanowisko organu. Biorąc pod uwagę, że ww. wyrokiem Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r., organ powinien mieć możliwość co najmniej zapoznania się z pisemnym uzasadnieniem wyroku i przeanalizowania przyjętej przez Sąd argumentacji. Nie mógł tego jednak uczynić w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., bowiem odpis ww. nieprawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi dopiero w dniu 12 grudnia 2012 r. Z tych względów nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że przedłużenie terminu jest nieuzasadnione. Organ wskazał przyczyny opóźnienia w realizacji wniosku, które w ocenie Sądu, w opisanych wyżej okolicznościach, należy uznać za usprawiedliwione. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje zacytowana w skardze treść pisma organu wysłanego do skarżącego w dniu [...] listopada 2013 r. Pismo to nie stanowi żadnego nowego stanowiska organu, lecz jest doprecyzowaniem pisma organu z dnia [...] października 2013 r., które było przedmiotem oceny Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 233/13. Uwzględniając właśnie treść ww. pisma Sąd uznał, iż "organ będzie zobowiązany wygenerować (z sytemu EOD MS - przyp. wł.) żądany przez skarżącego wykaz spraw klasy [...] za 2012 r. (...)". W świetle powyższego, brak jest podstaw do uznania, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. Kierując do skarżącego pismo z dnia [...] listopada 2013 r., organ podjął w terminie instrukcyjnym, wynikającym z art. 13 ust. 1 U.d.i.p., działania w celu przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu uczynił to zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 2 U.d.i.p. W tej sytuacji skargę na bezczynność organu należy uznać za wniesioną przedwcześnie. Skarga została bowiem wniesiona w dniu 2 grudnia 2013 r., wprawdzie po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 U.d.i.p., jednakże przed upływem maksymalnego do udzielenia informacji publicznej - 2 miesięcznego terminu wynikającego z art. 13 ust. 2 U.d.i.p., na który powołał się organ. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.