I OSK 2907/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 425/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 425/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] października 2013 r. T. G. wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent W. odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania T. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że T. G. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ma ustalone prawo do renty w wysokości 757,23 zł. Dochód strony przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.p.s."), które wynosi 542 zł. Organ rozważył więc, czy okoliczności sprawy dają podstawę do udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium wskazało, że przewidziany w art. 41 pkt 1 u.p.s. specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Niewątpliwie długotrwale i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania pomocy jest przekroczenie kryterium dochodowego, niewystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku oraz brak wystarczających środków po stronie organu pomocy dla zrealizowania wszystkich zgłaszanych przez podopiecznych potrzeb. Organ pierwszej instancji dysponuje zbyt małymi środkami w stosunku do liczby osób potrzebujących wsparcia. Dlatego też dystrybucja pomocy odbywa się w taki sposób, aby zaspokoić jak najbardziej niezbędne potrzeby oraz udzielić pomocy jak największej liczbie potrzebujących. Sytuacja życiowa T. G. została oceniona w sposób obiektywny, zgodny z przepisami oraz na tle położenia innych podopiecznych ośrodka pomocy. Organ zwrócił uwagę, że pomimo przekroczenia kryterium dochodowego udzielił T. G. wsparcia, dokonując jednak wyboru najniezbędniejszych z szeregu zgłoszonych przez zainteresowaną potrzeb. W październiku 2013 r. przyznano T. G. pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na dożywianie - 150,00 zł, na zakup leków - 68, 95 zł, na zakup ciepłej bielizny, plecak i torbę - 100,00 zł oraz pomoc w formie gorącego posiłku w barze na okres od 1-31 października 2013 r. przez 7 dni w tygodniu (koszt jednego posiłku to 12,00 zł). Zdaniem organu, jeżeli T. G. nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb, powinna zwrócić się o wsparcie do syna, dalszej rodziny, przyjaciół, czy dawnych sąsiadów. Istnieje także możliwość zwrócenia się np.: do organizacji społecznych. Nadto, z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż w miesiącu wrześniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało 1169 świadczeń 562 osobom na łączną kwotę 215109,50 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła 184,01 zł. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. podnosząc, iż ze względu na stan zdrowia musi musi dojeżdżać do lekarzy specjalistów. Ponadto, jako osoba bezdomna jest zmuszona do korzystania ze środków transportu miejskiego w celu spożycia posiłków w barze, zakupów w przystępnych cenach, czy dojechania do miejsca noclegowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył treść art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 u.p.s. Wskazał, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącej. Sytuacja bytowa skarżącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od pewnego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia pozostawała również okoliczność, że T. G. objęta jest regularną opieką organów pomocy społecznej. Tylko w miesiącu październiku 2013 r. otrzymała pomoc na łączną kwotę 654,95 zł (w tym obiady 7 dni w tygodniu po 12 zł ≈ 336 zł, zasiłek na dożywienie 150 zł, na zakup leków 68,95 zł, zakup ciepłej bielizny, plecak i torbę 100 zł). Zatem łącznie z rentą w wysokości 757,23 zł dysponowała kwotą 1412,18 zł. Natomiast organ wykazał, że w miesiącu wrześniu 2013 r. przyznał 1169 świadczeń 562 osobom na łączną kwotę 215109,50 zł a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin, znajdujących się w znacznie gorszej sytuacji od skarżącej, wyniosła 184,01 zł. Sąd uznał, że organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącą potrzeb z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących wsparcia finansowego. Podzielił stanowisko organów, że sytuacja bytowa skarżącej w październiku 2013 r. chociaż trudna oraz uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej pomoc finansowa, w istotnym zakresie uzasadnia uznanie, że była ona w stanie wygospodarować środki na usługi pralnicze, zakup karty telefonicznej, zakup termosu, termostatu, czy ulgowego biletu komunikacji miejskiej. Sąd zaznaczył, że skarżąca korzystała (wprawdzie w ograniczonym czasie) charytatywnie z hostelu przy ulicy W., mogła skorzystać z noclegowni (umyć się i wyprać ubrania). W tym czasie, jako osoba bezdomna, nie płaciła też czynszu za mieszkanie. Skarżąca mogłaby też poprosić o pomoc dorosłego, studiującego syna, który mógłby w wolnym od nauki czasie (wakacje) pracować i pomóc znajdującej się w trudnej sytuacji matce. W ocenie Sądu, organy administracji wykazały, że żądanie skarżącej dotyczące przyznania zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej, w sytuacji przekroczenia w sposób znaczny określonego w ustawie kryterium dochodowego, które mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącą własnych środków finansowych, nie kwalifikują jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Taka pomoc bowiem musiałaby mieć charakter stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. i przyjęcie, że sytuacja bytowa skarżącej i fakt bezdomności w okresie jesiennym w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na zakup biletów komunikacji miejskiej; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez nieprzeanalizowanie przez Sąd I instancji czy wniosek o zakup biletów komunikacji miejskiej stanowił w przypadku skarżącej niezbędną potrzebę bytową i dokonaniu odmowy tylko na podstawie art. 41 u.p.s. oraz powtórzeniem za organem I instancji, bez żadnych dowodów w tej sprawie, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G.. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a ponadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 u.p.s. Uwzględniona przez niego definicja, zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie możliwości przyznania zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny, w połączeniu z długotrwałą bezdomnością i odmową w poprzednich miesiącach zasiłków celowych oraz w połączeniu z okresem jesiennym i znacznie zwiększonymi wydatkami na utrzymanie ciepła, należało uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżąca kasacyjnie zwracała ponadto uwagę, że organy i Sąd I instancji nie odniosły się do tego, czy przyznanie zasiłku na poniesienie opłaty za bilet komunikacji miejskiej mieści się w niezbędnych potrzebach bytowych. T. G. zakwestionowała również stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej ww. świadczenia. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez nią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzutach naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 u.p.s. oraz przepisów procesowych, to jest: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, sytuacja życiowa T. G. kwalifikowała ją do potraktowania jako "szczególnie uzasadniony przypadek" (długotrwałość bezdomności, osiąganie niskiego dochodu). Poza tym, skarżąca zarzucała Sądowi I instancji nieprzeanalizowanie, czy wniosek o przyznanie jej pomocy na zakup biletu komunikacji miejskiej stanowił – w jej przypadku – niezbędną potrzebę bytową. Nadto, autor skargi kasacyjnej kwestionował stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej, gdyż w toku postępowania administracyjnego nie wykazano związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał w tym przypadku, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ww. zarzuty procesowe były nietrafne. Ponieważ skarżąca ubiegała się o przyznanie jej pomocy finansowej, udzielanej w oparciu o uznanie administracyjne, organ miał w tym przypadku obowiązek nie tylko ocenić, czy takie wsparcie było skarżącej niezbędne, lecz również, czy posiada środki finansowe na jej przyznanie w kontekście pomocy udzielonej innym beneficjentom. Nieuzasadnione było natomiast kwestionowanie w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji dotyczącego podziału środków jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej, poprzez twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. Podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku T. G. o udzielenie jej pomocy finansowej na zakup biletu komunikacji miejskiej a zatem przedmiotem oceny organu była w tym przypadku tylko sytuacja wnioskodawczyni, a nie innych osób ubiegających się o pomoc. Należy również zauważyć, że wobec uznania przez Sąd Wojewódzki za prawidłową ocenę organów, iż skarżąca nie spełniała opisanych w art. 41 u.p.s. warunków, zbytecznym było w ogóle rozważanie, czy zakup biletu komunikacji miejskiej mieścił się w ramach niezbędnej potrzeby bytowej, która mogła zostać zaspokojona w ramach pomocy udzielonej przez organy pomocy społecznej. Z tej przyczyny brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut prawnomaterialny. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem ww. świadczenia uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o nie się ubiegającą, wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku, podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było ustalenie, czy sytuacja skarżącej mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". Trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, pojecie to oznacza taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Bezdomność skarżącej nie mogła świadczyć o zaistnieniu owego "szczególnego przypadku" w sytuacji, gdy samodzielnie podjęła ona skuteczne działania zmierzające do zmiany takiego stanu rzeczy, a dotychczasowy stan rzeczy miał charakter permanentny. Podobnie, skoro skarżąca uzyskuje jednak stały, miesięczny dochód (renta) to okoliczność ta dowodzi, że jej sytuacja majątkowa nie była szczególnie drastyczna. W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w pełni prawidłowa. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.