II SAB/Ol 4/14

Dnia 25 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w udzieleniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia "[...]"- w terminie 14 dni - od zwrotu akt administracyjnych sprawy; II. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 8 października 2013 r., J.P., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się w formie elektronicznej do Burmistrza Miasta O., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich faktur: opłaconych w ramach zamówienia ""[...]" w ramach zadania "[...]" związanych z obsługą prawną dotyczącą sprawy sądowej związanej z tym projektem, związanych z realizacją programu naprawczego dla tego projektu oraz wszystkich faktur związanych z przechowywaniem statków w stoczni. Odpowiadając na ten wniosek, pismem z dnia 18 października 2013 r., Burmistrz Miasta O. poinformował wnioskodawcę, że treść złożonego wniosku wskazuje na ponowne wykorzystanie informacji przez redakcję portalu "[...]". Zgodnie zaś z art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej do jej ponownego wykorzystania odbywa się na zasadach określonych w Rozdziale 2a tej ustawy. W związku z tym, Burmistrz wezwał wnioskodawcę do złożenia wniosku zgodnie z wzorem wynikającym z art. 23g ust. 13 ustawy, określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej. W piśmie z dnia 23 października 2013 r., J.P – redaktor naczelny "[...]"- stwierdził, że prawo do informacji publicznej jest równoznaczne z wolnością jej rozpowszechniania. Stwierdził, że w razie, gdyby zaszła potrzeba ponownego wykorzystywania informacji, zwróci się o ustalenie zasad ponownego wykorzystania w określonym w przepisach trybie. Uznał żądanie złożenia deklaracji o ponownym wykorzystaniu informacji za niezgodne z prawem i wezwał organ do niezwłocznego przekazania żądanych informacji. Burmistrz Miasta O., w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a w związku z niezłożeniem poprawnego pod względem formalnym wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej w ciągu 7 dni od doręczenia wezwania, sprawę pozostawiał bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Burmistrza Miasta Ostróda w udostępnieniu informacji publicznej, J.P. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", przez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 października 2013 r. w określonym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta O. do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z powyższym wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podkreślił w uzasadnieniu, że w zakresie przedmiotowego wniosku korzysta jako prasa z uprawnień określonych w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP gwarantujących każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wskazał, że ustawodawca wyraźnie określił, iż prawo do rozpowszechniania informacji publicznej łączy się w szczególny sposób z uprawnieniem do jej pozyskania. Art. 2a ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, że zasady ponownego wykorzystania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, skarżący podkreślił, że pojecie "ponownego wykorzystania informacji" wykładać należy nie w jego dosłownym językowym znaczeniu, wynikającym z art. 23a ust. 1 u.d.i.p., lecz odnosić je w świetle art. 23g do informacji już udzielonej w drodze aktywności urzędowej podmiotu zobowiązanego tj. udostępnionej na stronie podmiotowej BIP, udostępnionej w inny sposób, udostępnionej w centralnym repozytorium, lub udzielonej na wniosek, a dotyczącej informacji objętej prawem autorskim, czy innej informacji nietypowej, np. przetworzonej. Ta ostatnia sytuacja powinna mieć charakter wyjątkowy. Skarżący stwierdził ponadto, że organ wiedział, jak prawidłowo winien być załatwiony przedmiotowy wniosek, zatem bezczynność rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta O. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano, iż w związku z żądaniem skierowanym przez redaktora naczelnego prasy, Burmistrz miał prawo zażądania złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z Rozdziałem 2a ustawy i wzorem określonym rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej oraz pouczenia, że niezłożenie prawidłowego wniosku w ciągu 7 dni od wezwania, będzie skutkowało pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Praktyka wynikająca ze współpracy ze skarżącym oraz charakter wykonywanych przez niego czynności wskazuje, że informacje zdobywane przez skarżącego i udzielone przez zobowiązany organ, mogłyby być ponownie w całości lub w części wykorzystane w publikacjach w czasopiśmie prowadzonym przez skarżącego. Zdaniem organu o tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację, jeżeli strona wnioskująca nie wskazuje, w jakim trybie żąda udzielenia informacji publicznej. Powołanie się przez skarżącego we wniosku tylko na przepis Konstytucji RP skutkowało obowiązkiem rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem, że żądanie może mieścić się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym zarówno rozdziału 2, jak i rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ biorąc pod uwagę działalność skarżącego (prasa), a także inny cel wykorzystania żądanej informacji, niż ten dla którego została ona wytworzona, zakwalifikował wniosek do rozpatrzenia w trybie rozdziału 2a ustawy. Burmistrz stwierdził, że nie uchylał się od udostępnienia żądanej informacji, ale ze względu na braki formalne nie mógł rozpoznać wniosku merytorycznie i udzielić lub odmówić udzielenia żądanych informacji. Uwzględniając powyższe stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności. Jednocześnie organ wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2013 r. o zgodności z Konstytucją RP niektórych zapisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może istotnie wpłynąć na wynik postępowania w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2014 r., skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze, podkreślając, że Burmistrz nie mógł żądać od niego złożenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, ponieważ nie żąda informacji w tym trybie, o czym Burmistrz był wielokrotnie informowany. Wywiódł ponadto, że wniosek o zawieszenie postępowania jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). W niniejszej sprawie, skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta O. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych dotyczących wszystkich faktur: opłaconych w ramach zamówienia "[...]" w ramach zadania "[...]", związanych z obsługą prawną dotyczącą sprawy sądowej związanej z tym projektem, związanych z realizacją programu naprawczego dla tego projektu oraz wszystkich faktur związanych z przechowywaniem statków w stoczni. Nie budzi wątpliwości, że burmistrz jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). W niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany zakwalifikował żądanie skarżącego jako wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i zastosował regulację zawartą w rozdziale 2a u.d.i.p., wzywając do złożenia wniosku według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 94). Wobec zaś niezłożenia wniosku w żądanej formie, podmiot zobowiązany pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, powołując się na art. 23g ust. 4 u.d.i.p. Przy czym, jak wynika z wyjaśnień organu, taki tryb postępowania został zastosowany z uwagi na fakt, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił redaktor gazety internetowej, który wykorzystywał uzyskane informacje publiczne w swoich publikacjach. Takie postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji nie znajduje jednak oparcia w przepisach prawa. Wskazać bowiem należy, że zarówno z przepisów dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90), jak i rozdziału 2a u.d.i.p., który został wprowadzony w celu jej implementacji wynika, że ponowne wykorzystywanie informacji publicznej polega na jej wykorzystywaniu w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona. Nie chodzi zatem o samą treść informacji, lecz o różnego rodzaju dokumenty, które - uzyskane od podmiotu zobowiązanego - w sposób przetworzony lub nieprzetworzony są udostępniane przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Trudno zatem uznać, że wniosek skarżącego dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204 poz. 1195 z późn. zm.), którą wprowadzono rozdział 2a do u.d.i.p, dodano także przepis art. 2a ust. 2 stanowiący, że zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Podmiot zobowiązany nie może więc pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej, samodzielnie ustalając, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej i pozostawiając go bez rozpoznania jako niezłożony na urzędowym formularzu. To wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie z art. 2 u.d.i.p, czy też o ponowne jej wykorzystywanie w myśl przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. To bowiem na wnioskodawcy ciąży ewentualna odpowiedzialność związana z wykorzystywaniem informacji publicznej niezgodnie z przepisami u.d.i.p. Wobec powyższego, Burmistrz Miasta O. zobligowany jest rozpoznać wniosek skarżącego ustalając, w jakim zakresie żądane informacje stanowią informację publiczną i w jakim zakresie mogą być udostępnione, a następnie załatwić wniosek w sposób przewidziany w u.d.i.p. Należy przy tym zaznaczyć, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Rozpoznając wniosek, podmiot zobowiązany dokonuje również jego oceny z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dotyczącym dostępu do informacji przetworzonej. Jak wskazano wyżej - niezbędne jest załatwienie wniosku zgodnie z wymogami określonymi w u.d.i.p. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zbadania – na wniosek Pierwszego Prezesa Sąd Najwyższego - zgodności z Konstytucją RP niektórych zapisów u.d.i.p., bowiem skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi takiej potrzeby. W ocenie Sądu, dla potrzeb orzekania w niniejszej sprawie, przepisy u.d.i.p. nie budzą wątpliwości. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że Burmistrz Miasta O. pozostaje w bezczynności i z tego względu, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I. sentencji wyroku. Jednocześnie, stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w pkt. III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił w tym zakresie oceny skarżącego, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. II. na podstawie art. 200 p.p.s.a.