I SA/Wa 312/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. J. i D. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. I. Stan faktyczny Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [..] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ([...]), ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...], obecnie oznaczonej jako działki ewid. nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność W. W uzasadnieniu opisanej decyzji Wojewoda przytoczył treść art.136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz podniósł, że poprzednim właścicielem jest osoba, którą pozbawiono prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów (art. 4 pkt 4 ww. ustawy). Umowę zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zrównano z klasycznym wywłaszczeniem, dokonywanym decyzją administracyjną (art. 216 ust.1). Przyjmuje się, iż wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej musi złożyć choćby jeden uprawniony, a reszta musi wniosek ów poprzeć przed wydaniem decyzji. Brak jednolitego stanowiska uprawnionych wyklucza uzyskanie zwrotu, ale nie merytoryczne rozstrzygnięcie "w przedmiocie zwrotu" - bowiem brak legitymacji łącznej prowadzi do decyzji o odmowie zwrotu. Wojewoda [...] podzielił zapatrywanie Starosty, iż brak udokumentowania legitymacji zwrotowej obliguje organ do odmowy zwrotu, a nie do umorzenia postępowania. Postępowanie w przedmiocie zwrotu zainicjował bowiem podmiot uprawniony, składając dopuszczalny wniosek, a obligatoryjną reakcją organu wobec niepełnej legitymacji jest odmowa zwrotu, a nie umorzenie postępowania, na co wskazuje judykatura administracyjna. Stwierdził, że wnioskodawcy byli bezspornie współposiadaczami samoistnymi. Nie są oni wyłącznie legitymowani do uzyskania zwrotu nieruchomości sprzedanej na warunkach wywłaszczenia, skoro skuteczny wniosek muszą poprzeć wszyscy uprawnieni rzeczowo - każdy poprzedni współwłaściciel (spadkobierca). Przy czym nie wykazali oni legitymacji do uzyskania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki geodezyjne [...] w obrębie [...]. Tymczasem jak współwłaścicieli potraktował ich Skarb Państwa - opierając się na przedłożonym przez nich zaświadczeniu i przy braku sprzeciwu innych osób, potencjalnie uprawnionych. Aktualnie nie sposób uznać odwołujących za poprzednich właścicieli w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrot nieruchomości nie może nastąpić na rzecz samoistnego posiadacza, czy do rąk wyłącznie niektórych współwłaścicieli. Dodał, że mimo odmiennego uzasadnienia, zaskarżona decyzja Starosty odpowiada prawu. Status odwołujących się nie spełnia ustawowego wymogu legitymacji zwrotowej, obligując organ do wydania decyzji odmownej osobie, która nie była jedynym właścicielem działki, a tym bardziej w braku udokumentowania, iż w ogóle nim była. Organ podniósł, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 30 grudnia 1996 r., sygn. akt IV SA 852/95 Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował postępowanie dowodowe, nie przesądził zaś legitymacji zwrotowej wnioskodawców, a rozpoznanie skargi dowodzi, iż Sąd uznał legitymację formalną do zaskarżenia decyzji, co nie wiąże w osobnej kwestii materialnoprawnej - legitymacji do uzyskania zwrotu nieruchomości. Sąd kwestii tej nawet nie rozważał. Następnie organ stwierdził, że w materiale dowodowym znajduje się dobrowolna umowa sprzedaży z dnia[...] kwietnia 1956 r., mocą której I. J. kupiła od J. G. [...] m2. Sformułowanie i układ jej treści wskazują że umowa była nieformalna. (§ 5). Tymczasem według art. 46 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319 ze zm.) odpowiadający dzisiaj obowiązującemu art. 158 kc, umowa o przeniesienie własności nieruchomości winna być pod nieważnością zawarta w formie aktu notarialnego". Wskutek umowy poprzedniczka prawna wnioskodawców została samoistnym posiadaczem, choć później oboje małżonków J. wpisano do KW [...] - obok [...] innych podmiotów. Także treść aktu notarialnego z 1972 r. wyraźnie wskazuje, iż poprzednicy prawni wnioskodawców byli współuprawnieni do całej nieruchomości, opisanej w KW [...]. Umowa darowizny dotyczy udziałów we współwłasności, nie zaś sprecyzowanej terytorialnie działki (§2). W § 7 umowy wniesiono o wpisanie do KW [...] obu obdarowanych "co do udziału [...] części nieruchomości, wskutek nabycia tych części..." od rodziców. Nie ma więc mowy o wyłącznej własności działki, tym bardziej zaś działki o powierzchni [...] m2. Dodał, że o tym, iż odwołującym nie przysługuje prawo własności do przedmiotowej działki, nie przeczy treść umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1973 r., a samo zawarcie przez D. J. i J. J. umowy sprzedaży nie dowodzi ich własności, odnoszącej się tylko do działki nr [...] w obrębie [...]. Nawet gdyby Skarb Państwa nie nabył własności kupionej działki, nie przywróci to własności zbywcom, jeśli - zawierając umowę - nie byli jej właścicielami. Wnioskodawcy nie nabyli prawa od rodziców, bo zawarli z osobami nieuprawnionymi rzeczowo, choć wpisanymi do księgi wieczystej, darowiznę tj. umowę bezpłatną. Stwierdzić jednak należy, iż nawet nieskuteczność przewłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, nie uczyni odwołujących się właścicielami, skoro nie byli nimi, zawierając umowę sprzedaży. Organ podniósł również, że Skarb Państwa został właścicielem tej nieruchomości, choć zawarł umowę sprzedaży tylko z samoistnymi posiadaczami, których mylnie wziął za współwłaścicieli. I choć Państwo zawarło umowę z niewłaścicielami działki o pow. [....] m2, to nabycie skutecznie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wojewoda dodał, że skarżący - skoro nie byli właścicielami sprzedanej Państwu działki - to również nie są poprzednimi właścicielami, o których mówi art. 136 ust.3 ugn. Nie podzielając rozumowania Starosty [...] (współwłasność, a nie tylko samoistne posiadanie), organ drugiej instancji uznał, że konkluzja w postaci odmowy zwrotu jest prawidłowa, zaś decyzja Starosty odpowiada prawu oraz doktrynie i judykaturze. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. J. i D. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o uznanie, że skarżący posiadają legitymację do ubiegania się o zwrot nieruchomości o powierzchni [...] m2 sprzedanej Skarbowi Państwa dnia [...] marca 1973 r., jak również stwierdzenie, iż wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Wojewoda [...] w 1995 r. wydał decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na brak przesłanki zbędności. Decyzja ta została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 1996 r. sygn. akt IV SA 852/95, którego zaleceń organy nie wykonały. Przy czym w ciągu długiego postępowania administracyjnego żaden organ nie kwestionował legitymacji skarżących do żądania zwrotu nieruchomości. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że skarżący wpisani są jako współwłaściciele, każdy co do [...] części, w miejsce ich dotychczasowych współwłaścicieli S. i I. J. ([...]). Tymczasem Wojewoda nie dał wiary wpisom w księdze wieczystej, ani poprzedzającym je aktom notarialnym i nie wskazał przyczyn niezastosowania zasady rękojmi wiary ksiąg wieczystych. Uznanie zaś, że [...] byli nieuprawnieni do obdarowania wnioskodawców współwłasnością części nieruchomości Wojewoda oparł na przedstawionej przez skarżących nieformalnej umowie kupna - sprzedaży nieruchomości o powierzchni [...] m2 zawartej w dniu [...] kwietnia 1956 r., (w tym samym dniu co akt notarialny nabycia udziału we współwłasności). W § 1 tej umowy określone jest położenie nieruchomości, jej wielkość oraz znajduje się stwierdzenie, że nieruchomość graniczy z działką sprzedaną małżonkom J. od strony [...]. Zatem zebrane w sprawie dowody wskazują, że objęta postępowaniem zwrotowym nieruchomość składała się z dwóch działek, z których jedna nabyta była w formie aktu notarialnego, druga zaś umową nieformalną. Wobec czego Wojewoda dokonał błędnej analizy stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazali, że Skarb Państwa nabył od nich własność konkretnej działki o oznaczonym numerze geodezyjnym i określonej powierzchni [...] m2, a nie udział we współwłasności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i jednocześnie stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1093/11 po rozpatrzeniu skargi uchylił obie decyzje. Sąd wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 1996 r. sygn. akt IV SA 852/95 wiąże w sprawie nie tylko odnośnie oceny prawnej, ale również ustaleń dotyczących stanu faktycznego – chyba, że zostanie ustalony w oparciu o nowe dowody nowy odmienny stan faktyczny sprawy. Starosta [....], jak też Wojewoda [...] w swoich orzeczeniach nie zastosowali się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w powołanym wyroku z dnia 30 grudnia 1996 r. sygn. akt IV SA 852/95 dotyczących dalszego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody [...], wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1190/12 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1996 r., sygn. akt IV SA 852/95 oceniał decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w W. oraz Wojewody [...] wydane pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzje w niniejszej sprawie zapadły natomiast pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651), co oznacza, że nastąpiła zmiana stanu prawnego. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak w doktrynie prezentowany jest jednolity pogląd, iż w takiej sytuacji należy ponownie badać przesłanki zwrotu nieruchomości. Zwłaszcza, iż obecnie obowiązująca ustawa zawiera bardziej precyzyjne regulacje co do podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, jak i przesłanek zbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podkreślić należy, że ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie zawierała definicji "poprzedniego właściciela". Natomiast w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w art. 4 pkt 4 zawarł legalną definicję "poprzedniego właściciela". Sąd I instancji nie dostrzegł tej różnicy i nieprawidłowo uznał, iż kwestia ta była już przedmiotem oceny Sądu w orzeczeniu z 1996 r. Tymczasem rozpoznając niniejszą skargę Sąd I instancji zobligowany był odnieść się do stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji. Zwłaszcza, że jak to wynika z aktu notarialnego z dnia [...] marca 1973 r. skarżący D. J. i J. J. sprzedali przedmiotową nieruchomość jako współposiadacze samoistni. Przy czym wskazać należy, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie której doszło do zawarcia umowy sprzedaży, w określonych sytuacjach dopuszczała możliwość wywłaszczenia czy zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży z posiadaczem samoistnym, czy też współposiadaczami samoistnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił się od dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny rozstrzygać tej kwestii za Sąd I instancji i w związku z tym sprawa została skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji II. Uzasadnienie prawne 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 190 Ppsa Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1190/12, w którym wskazano na brak związania uprzednio wydanym wyrokiem z dnia 30 grudnia 1996 r. oraz konieczność analizy wniosku o zwrot przez pryzmat przesłanek uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. 2. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy dawny samoistny posiadacz nieruchomości, który zawarł umowę "sprzedaży nieruchomości" w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest uprawniony aby wystąpić z wnioskiem o zwrot. Rozstrzygając tę kwestię po pierwsze należy wskazać, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi być odczytywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady dopuszczającej wywłaszczenie nieruchomości jedynie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), która jest elementem ochrony prawa własności. W sytuacji kiedy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, poprzedni właściciel może żądać zwrotu przejętej od niego nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn zwrot nieruchomości wywłaszczonej może nastąpić tylko i wyłącznie na rzecz poprzedniego właściciela. Dodatkowo art. 136 ust. 6 ugn dopuszcza również zastosowanie instytucji zwrotu w odniesieniu do samoistnego posiadacza. Pozostałe osoby pozbawione praw rzeczowych lub posiadania nie są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. 3. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 ugn przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Tym samym z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie może wystąpić samoistny posiadacz. Ochrona posiadania ma charakter wyłącznie roszczeń cywilnoprawnych i nie jest realizowana obecnie w ramach prawa publicznego. 4. Instytucja zwrotu nieruchomości polega bowiem na restytucji prawa do nieruchomości, trudno zatem wyobrazić sobie aby skutkiem decyzji o zwrocie było przywrócenie posiadania wyłącznie jako stanu faktycznego i to jeszcze takiego, które miałoby mieć np. charakter samoistny. W przedmiotowej sprawie zostało szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, że żądający zwrotu nie są poprzednimi właścicielami nieruchomości uprawnionymi do restytucji prawa własności, ponieważ część nieruchomości została objęta nieformalną umową z 1956 r. 5. Okoliczność, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczała wywłaszczenie samoistnego posiadania nie oznacza automatycznie, że wynika z tego obowiązek zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego jej posiadacza. Ustawodawca w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, zdecydował się wyłączyć posiadanie z zakresu instytucji wywłaszczenia – ograniczając tę instytucję wyłącznie do pozbawienia prawa własności i użytkowania wieczystego, a dodatkowo nie zagwarantował posiadaczom pozbawionym swych uprawnień do władania rzeczą w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. możliwości zwrotu nieruchomości. 5. Zarzuty skargi są więc całkowicie chybione i nie mogły być uwzględnione. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie określonym w art. 134 Ppsa Sąd nie stwierdził, aby wystąpiły inne niż wskazane w skardze uchybienia obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności. Z tych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.