IV SA/Wa 524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia lokalizacyjnego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia lokalizacyjnego ogólnego. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 28 października 2008 r. I. R. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności "decyzji - świadectwa lokalizacyjnego ogólnego" Nr [...], wydanego przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego w dniu [...] kwietnia 1954 r., znak: [...]. 2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności "decyzji - świadectwa lokalizacyjnego ogólnego" Nr [...]. 3. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. I. R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. 4. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazano, że nie mogą podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno - techniczne, ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń, jak również akty administracyjne nie mające charakteru orzeczenia administracyjnego. W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaświadczenie lokalizacyjne ogólne wydawane na podstawie Instrukcji Nr [...] zatwierdzonej zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. (Biuletyn Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...], poz. [...]), zwanej dalej "Instrukcją Nr [...]" nie nosi znamion decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a.. Dlatego też brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nieważnościowym. Dalej wskazano, że zaświadczenie lokalizacyjne co prawda zawiera oznaczenie organu administracji państwowej, który je wydał i podpis osoby reprezentującej organ administracji, lecz nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie jest to akt władztwa publicznego rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Zwrócono uwagę jakiemu celowi miała służyć lokalizacja ogólna (§ 2 Instrukcji Nr [...]) oraz na jakim etapie przygotowania projektu inwestycyjnego ją uzyskiwano (§ 4 Instrukcji Nr [...]). Wskazano, że żaden z przepisów Instrukcji Nr [...] nie przewidywał możliwości zaskarżenia zaświadczenia o uzgodnieniu lokalizacji ogólnej, zaś takiej podstawy nie można wywodzić z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm.), dalej zwanym "Rozporządzeniem o postępowaniu administracyjnym z 1928 roku". Uwzględniając uwarunkowania historyczne obowiązujące w momencie wydawania kontrolowanego zaświadczenia lokalizacyjnego wskazano, że pełniło ono wówczas funkcję zbliżoną do obowiązujących w aktualnym stanie prawnym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na koniec zwrócono uwagę, że Instrukcja Nr [...] nie jest "aktem tajemnym", opublikowana bowiem została przez Polskie Wydawnictwo Gospodarcze wydające Biuletyn Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i obecnie jako akt nieobowiązujący dostępne jest w bibliotecznych zbiorach archiwalnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. R. wnosząc o uchylenie w całości zarówno decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury podniosła następujące zarzuty: - naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zwanego dalej "dekretem z 1949 r." polegającym na przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej nie pod jeden z celów wymienionych w w/w przepisach dekretu z 1949 r.; - naruszenia prawa materialnego, a mianowicie § 20 Instrukcji Nr [...] o zasadach wyboru i trybie uzgadniania lokalizacji inwestycji będącej załącznikiem do zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] z dnia [...] marca 1955 r. (Biuletyn Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...], poz. [...]), zwanej dalej "Instrukcją Nr [...]" polegającym na uznaniu, iż szkoła średnia typu licealnego jest tego rodzaju inwestycją, w stosunku do której mają zastosowanie przepisy dekretu z 1949 r.; - naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 dekretu z 1949 r. polegające na nieuzyskaniu przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości, gdy uzyskanie takiego zezwolenia było obligatoryjne i musiało poprzedzać wydanie świadectwa lokalizacyjnego; - naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. polegające na niewystosowaniu do właściciela gruntu wezwania do odstąpienia wykonawcy narodowego planu gospodarczego za wskazaną cenę, gdy takie wezwanie było obligatoryjne; - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 104 K.p.a. polegające na przyjęciu, że przedmiotowe zaświadczenie lokalizacyjne nie jest decyzją administracyjną, gdy tymczasem w oparciu o powyższe zaświadczenie nastąpiło przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości I. R. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że brak jest analogii pomiędzy świadectwem lokalizacyjnym a obowiązującymi obecnie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że o ile uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopiero może uruchomić proces odejmowania prawa własności nieruchomości na podstawie orzeczeń wywłaszczeniowych, o tyle na podstawie świadectwa lokalizacyjnego następowało przejęcie nieruchomości wprost. Fakt, iż formalnie właściciel nie traci prawa własności ma niewielkie znaczenie w sytuacji, gdy Państwo pozbawia go władztwa nad rzeczą. Skarżąca wyjaśniła, że stwierdzenie nieważności świadectwa lokalizacyjnego jest konieczne by mogła wyeliminować szczegółowe świadectwo lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] kwietnia 1956 r. Wskazano, że Minister w pierwszej instancji stwierdził, iż świadectwo lokalizacyjne stanowi orzeczenie administracyjne, by następnie w decyzji wydanej w drugiej instancji zmienić zdanie. Zauważono, że świadectwo lokalizacyjne jest decyzją administracyjną gdyż, z konstrukcji dekretu z 1949 r. wynika, że organom administracji przysługiwały prerogatywy władztwa publicznego w odniesieniu do każdej nieruchomości (przywołano fragmenty art. 1 dekretu z 1949 r. podkreślając, że nieruchomości mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane oraz art. 2, art. 3 ust. 4 – zaznaczając, że przekazywanie może polegać na przeniesieniu prawa własności). Z art. 4 ust. 1 i 2 dekretu z 1949 r. wynika, że ustawodawcy chodziło również o nieruchomości osób fizycznych, na co wyraźnie wskazuje sformułowanie "nabycie prawa własności" (ust. 2). Rozstrzygnięcie odnoszące się do prawa własności nieruchomości osoby fizycznej ma charakter indywidualny. Zauważono, że w przypadku prawa własności osób fizycznych dekret z 1949 r. przewidywał szczególny tryb postępowania (zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz wezwanie do odstąpienia nieruchomości), który to nie został wyczerpany w niniejszej sprawie. Problemem tym zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, wydając uchwałę w składzie siedmiu sędziów w dniu 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OPS 2/08). Na koniec zwrócono uwagę, że świadectwa lokalizacyjne są w niniejszej sprawie jedynymi rozstrzygnięciami władczymi wydanymi przez organ administracji w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej na podstawie dekretu z 1949 r. Tylko w oparciu o nie Skarżąca utraciła posiadanie nieruchomości, a zapewne wkrótce utraci własność. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazano, że świadectwo lokalizacyjne wydane na podstawie Instrukcji Nr [...] nie nosi cech decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że świadectwo lokalizacyjne nie mogło naruszać przywołanych przepisów, gdyż Instrukcja Nr [...] regulowała wyłącznie kwestie związane z lokowaniem obiektów istotnych dla gospodarki uspołecznionej, w ogóle nie odnosząc się do procedur dotyczących ewentualnego wywłaszczania gruntów na cele publiczne. Ponadto świadectwo lokalizacyjne nie zawierało skutku wywłaszczeniowego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 104 K.p.a. zwrócono uwagę, że lokalizacja szczegółowa szkoły ogólnokształcącej w F. nastąpiła dopiero na podstawie późniejszego, odrębnego aktu wydanego w oparciu o przepisy Instrukcji Nr [...]. Tym samym zaświadczenie o lokalizacji ogólnej nie mogło przesądzać kwestii własnościowych tak działki Skarżącej jak i innych gruntów położonych na obszarze miasta F. Na koniec zauważono, że przepisy Instrukcji Nr [...] nie mogły stanowić podstawy do skutecznego wniesienia zarzutów w stosunku do zaświadczenia lokalizacyjnego wydanego na podstawie przepisów wcześniej obowiązującego aktu zgodnie z zasadą lex retro non agit. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy dokumentu o nazwie "zaświadczenie lokalizacyjne ogólne". Trafnie uznał organ orzekający w sprawie za nie dopuszczalne procedowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego dokumentu. W świetle K.p.a. procedura ta ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do decyzji administracyjnych (art. 156 § 1) oraz postanowień, na które służy zażalenie (w zw. z art. 126 K.p.a.). W doktrynie podkreśla się, iż o tym czy określony dokument stanowi orzeczenie administracyjne - według nomenklatury przyjętej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), obowiązującym na dzień wydania zaświadczenia - czy też decyzję administracyjną - według nazewnictwa stosowanego K.p.a. - nie przesądza nazwa, jaką określono go w stosownym akcie normatywnym czy też opatrzenie go stosownym określeniem przez osobę go sporządzającą, lecz zespół istotnych elementów, które statuują rozstrzygniecie administracyjne, w myśl art. 1 pkt 1, art. 104 oraz art. 107 K.p.a. Przedmiotowy dokument zawiera niewątpliwie oznaczenie organu administracji, który go wydał, i podpis osoby, która go wydała. Wobec tego kluczowe znacznie ma ocena czy stanowi on akt władztwa publicznego, rozstrzygający, co do istoty indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu. W tym kontekście konieczne jest ustalenie, czy określony dokument, z mocy stosownych aktów normatywnych, jest źródłem praw lub obowiązków dla podmiotów spoza struktury administracji lub też, czy z treści dokumentu wynika jakoby określony organ władzy publicznej przesądzał o czyichś prawach lub obowiązkach - także np. z naruszeniem przyznanych kompetencji. Przenosząc te rozważania na realia rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, iż przedmiotowy dokument nie mógł samodzielnie kreować praw i obowiązków względem podmiotów spoza struktury administracji, ani z jego treści nie wynika, aby stanowił orzeczenie w takim zakresie. Należy wskazać, iż z mocy ówczesnych regulacji normatywnych proces inwestycyjny realizacji przedsięwzięć związanych z narodowymi planami gospodarczymi był oparty na dwu kompleksach norm – pierwszy określający wewnętrzne procedury służące przygotowaniu inwestycji, drugi zaś w zakresie rozstrzygnięć administracyjnych skierowanych do osób trzech. Do pierwszego z nich należało uzyskiwanie od Prezesa Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zgody na nabycie nieruchomości. Poprzedzona było ona uzyskaniem opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej i stosownego zaświadczenia tego organu, w myśl art. 5 oraz art. 6 ust. 3 pkt 2 i 3 dekretu z 1949 r., oraz zezwolenie właściwego ministra stwierdzające, iż inwestycja musi być zrealizowana w konkretnym miejscu – brak możliwości realizacji na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych (art. 6 ust. 3 pkt 1 dekretu z 1949 r.). Do wewnętrznych procedur należało także wydawanie stosownych dokumentów służących sprecyzowaniu miejsca lokalizacji przedsięwzięcia jak i określenie terenów niezbędnych do ich realizacji, jako element składowy projektu. Właśnie w ramach tych procedur – § 2 Instrukcji Nr [...] z 1952 roku (akt nie opublikowany nawet w biuletynie PKPG) – został sporządzony kwestionowany dokument. Miał za zadanie określić przybliżone miejsce planowanej inwestycji. Zaświadczenie o uzgodnieniu lokalizacji ogólnej było traktowane jako część składowa projektu (§ 4 Instrukcji Nr [...]) i poprzedzało uzyskanie zaświadczenia o ustaleniu lokalizacji szczegółowej – dokładnego wyznaczenia terenu, gdzie obiekt miał być realizowany. Samo używanie przez ówczesnego prawodawcę pojęcia "zaświadczenie" także nie pozwala domniemywać, iż chodzi o władcze rozstrzygnięcie. Wymaga podkreślenia, iż nie publikowana instrukcja (opublikowano jedynie zarządzenie o jej zatwierdzeniu) nie była wydana na podstawie upoważnienia delegującego określone prerogatywy należące do materii ustawowej na organ, który ją wydał. W opublikowanym zarządzeniu o zatwierdzeniu instrukcji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. (w Biuletynie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...], poz. [...]) wskazano na kompetencje PKPG do kierowania całokształtem spraw planowania gospodarczego – § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. w sprawie zakresu działania Państwowej Komisji Pilnowania Gospodarczego (Dz.U. Nr 26 poz. 190 ze zm.) wydanego w oparciu o ustawę z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 7, poz. 43 ze zm.), gdzie upoważniono Radę Ministrów jedynie do rozdziału zadań pomiędzy podmioty wykonujące zadania w zakresie gospodarki narodowej (art. 23). Treść wskazanych aktów normatywnych przesądza jednoznacznie, iż chodzi o wykonywanie zadań w zakresie wewnętrznego kierownictwa w ramach zarządzania gospodarka narodową (sfera dominium) nie zaś funkcji władczych organów administracji (sfera imperium). Wskazanej oceny nie zmienia fakt opublikowania w Biuletynie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] pod poz. [...] Instrukcji Nr [...], gdzie w świetle jej § 8 zachowały moc dotychczasowe zaświadczenia o lokalizacji ogólnej i mogły stanowić podstawę wydawania zaświadczeń szczegółowych. Także z treści kolejnej instrukcji, jak i tożsamych podstaw jej wydania, nie wynika, aby regulowała ona kwestie dotyczące uprawnień do rozporządzania cudzym gruntem – tego rodzaj skutków nie przypisano ani zaświadczeniu lokalizacyjnemu ogólnemu ani szczegółowemu, stanowiącemu jedynie dowód dokonania określonych uzgodnień (§ 7 instrukcji nr [...]) - określono jedynie zasady wyboru i wewnętrznego uzgadniania lokalizacji. Trzeba wobec tego skonstatować, iż z mocy obowiązujących regulacji przedmiotowe zaświadczenie nie rodziło żadnych skutków prawnych z punktu widzenia praw i obowiązków stron. Mogło ewentualnie stanowić wyłącznie element dokumentacji wymaganej wewnętrznymi procedurami dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia. Jak trafnie zauważa się natomiast w skardze, możliwość rozporządzania nieruchomością, dla celów realizacji przedsięwzięć musiała być poprzedzona jej nabyciem. Z mocy obowiązujących regulacji normatywnych (dekretu z 1949 r.), o ile nabycie to nie nastąpiło w wyniku dobrowolnego zawarcia umowy, znajdowała zastosowanie procedura wywłaszczenia (art. 7-13, 14, 22, 23), a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie następowało z mocy dekretu poprzez wydania stosownego orzeczenia (art. 22 ust. 2), co w aktualnej nomenklaturze odpowiada pojęciu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze, iż z regulacji normatywnych nie wynika, aby treść zaświadczenia lokalizacyjnego – wydanego w ramach wewnętrznych procedur kompletowania dokumentacji - była normatywnie wiążąca przy orzekaniu w przedmiocie wywłaszczenie (nie wynika nawet by musiała być przedłożona – art. 13 ust. 3 dekretu z 1949 r.), należy skonstatować, iż zasadność dokonania wywłaszczenia, o ile byłaby kwestionowana przez stronę musiała być oceniana, co do meritum na etapie wywłaszczenia (w kontekście reguły prawa materialnego wskazanej w art. 4 ust. 1 dekretu z 1949 r.), a zgromadzenie określonych dokumentów i zachowanie procedur wewnętrznych strawiło wyłącznie o spełnieniu wymagań formalnych (warunki niezbędne acz nie wystarczające dla wywłaszczenia). Należy podkreślić, iż nie było regulacji normatywnych, z których treści wynikałoby, jakoby zaświadczenie mogło stanowić podstawę do rozporządzenia cudzą nieruchomością na określone cele. Wręcz przeciwnie z dekretu z 1949 r. wynika, iż nawet chwilowe zajęcie nieruchomości, która nie została nabyta w określonym trybie (w drodze umowy bądź decyzji o wywłaszczeniu) wymaga stosownej decyzji (art. 5a ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 39a ust. 2), przy czym także i w tym przypadku nie wskazano, aby normatywnie wiążące przy jej wydawaniu były np. ustalenia wynikające z zaświadczenia o lokalizacji. Należy podkreślić, iż z treści przedmiotowego zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 1954 r. nie wynika również, aby stanowiło ono o określonych uprawnieniach do nieruchomości dla inwestora. Jest ono lakoniczne - nie zawiera żadnych kategorycznych twierdzeń w tym zakresie (cechy ewentualnej decyzji dorozumianej). Trzeba odnotować, iż ówczesny system prawny różnił się znacznie od rozwiązań przyjętych w późniejszym okresie, gdzie także posługiwano się pojęciem lokalizacji inwestycji. W myśl późniejszych reguł – np. w latach 80-tych ubiegłego wieku - orzeczenie wydawane w myśl art. 40 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99) było określone expressis verbis mianem "decyzja" o lokalizacji inwestycji, a jej wydanie miało skutki prawne dla osób trzecich (poza inwestorem) z punktu widzenia procedury wywłaszczenia, co wnosić można ze stosownych regulacji normatywnych – patrz np. art. 54 ust. 2 pkt 1 i art. 75 ust. 1 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). W takim przypadku ocena znaczenia rozstrzygnięć dotyczących lokalizacji musiała być inna i w orzecznictwie nie było wątpliwości, iż stanowią one orzeczenia administracyjne – decyzje. Analogicznie analiza aktualnych regulacji prowadzi do wniosku, iż orzeczenie o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawane na mocy aktualnych regulacji jest decyzją administracyjną – art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wynika to zarówno z użytej nomenklatury w samej ustawie jak i faktu powiązania skutków wydania orzeczenia w tym przedmiocie z konkretnymi prawami stron – związanie organów orzekających w procedurze wywłaszczania nieruchomości jak i wydawania pozwolenia na budowę – art. 112 ust. 1 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wcześniejszej oceny Sądu - iż przedmiotowe zaświadczenie lokalizacyjne nie stanowiła decyzji administracyjnej - nie podważają przywoływane w skardze okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Wywodzi się, iż na podstawie wskazanego dokumentu wydano następnie tzw. szczegółowe świadectwo lokalizacyjne, co w istocie było samodzielną przyczynę pozbawienia Strony prawa rozporządzania nieruchomością (zrealizowano tam przedsięwzięcie). O ile działania takie zostały podjęte, to nie znajdowały one oparcia w ówczesnym prawie. Samo powoływanie się przez władze publiczną (o ile miało to w istocie miejsce) na dokument, który nie może skutkować ograniczeniem prawa (np. własności) ani z mocy regulacji normatywnych ani, gdy nie wynika to z jego treści, nie może skutkować kwalifikacją go, jako decyzji administracyjnej. W końcu wypada jedynie odnotować, iż przedmiotowe zaświadczenie nie stanowi również postanowienia, na które służy zażalenie. Nie jest ono w szczególności opinią ani uzgodnieniem w ramach postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem określonej decyzji (w związku z treścią art. 106 § 5 i 126 K.p.a.). Jak wskazano, wydanie zaświadczenia nie jest wymagane w ramach regulacji normatywnych dotyczących wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, w myśl regulacji dekretu z 1949 r. Jak trafnie zauważa organ administracji, możliwość wniesienia zażalenia na przedmiotowe zaświadczenie nie wynika także z regulacji szczególnych np. Instrukcji nr [...] z 1952 roku, co można by uznać za regulację szczególną w stosunku do zasady z art. 141 § 1 K.p.a. Z kolei z uwagi na fakt, iż jedynie odmowa wydania zaświadczenia ma formę postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.), samo zaświadczenie nie jest postawieniem, o którym mowa w art. 126 K.p.a.(rozumowanie a contrario). Trafnie zauważa w również organ administracji, iż stosownej podstawy do wniesienia środków odwoławczych, gdy chodzi o świadectwo lokalizacyjne nie ma także w Rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnym z 1928 roku (akt obowiązujący na dzień wydania dokumentu). Wobec wskazanych uwarunkowań nie trafne są zarzuty skargi, co do naruszenia art. 104 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przedmiotowe zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną. Bez znaczenia dla sprawy są natomiast pozostałe kwestie podniesione w skardze: - zagadnienie ewentualnego naruszenia procedury przy wydaniu zaświadczenia czy też jego wadliwości, z uwagi na wskazanie przedsięwzięcia nienależącego do enumeratywnie wymienionych kategorii, nie może mieć znaczenia skoro legalność zaświadczenia nie podlega kontroli w ramach niniejszego postępowania (zarzuty naruszenia stosownych regulacji dekretu z 1949 r. w kontekście przywoływanych orzeczeń sądu oraz Instrukcji nr [...] z 1952 roku a także nr [...] z 1955 r., jako aktu w ogóle nieobowiązującego na dzień wydania zaświadczenia – [...] kwietnia 1954 r.), - trafnie organ administracji uchylił uprzednie orzeczenie, gdzie nie dostrzeżono, iż przedmiotowe zaświadczenie nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - z uwagi na wadliwe wszczęcie takiego postępowania, należało je umorzyć, co następuje w drodze decyzji, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.; zmiana stanowiska organu w kwestii oceny charakteru zaświadczenia nie przesądza, iż zaskarżone orzeczenie jest wadliwe, - bez znaczenia jest sporna między organem administracji i Stroną kwestia, czy świadectwo lokalizacyjne ma charakter zbliżony do instytucji planów zagospodarowania przestrzennego, kwestia ta może być przyczynkiem do interesujących rozważań doktrynalnych, jednak ze wskazanych wyżej powodów jest bez znaczenia, skoro - jak wskazano - świadectwo jako akt niekreujący praw lub obowiązków poza strukturą organów administracji publicznej nie ma znamion decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.