VII SA/Wa 13/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. P., E. P. i R. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1, B2 - etap I, B4- etap II z infrastrukturą techniczną, z garażem podziemnym w budynkach B3 i B4, z przyłączami do sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz zagospodarowaniem terenu wraz z budową drogi wewnętrznej, z miejscami parkingowymi oraz oświetleniem terenu przy ul. [...] we [...] (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], nr [...],[...],[...],[...], obręb [...]) - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 30 września 2012r., A. i E. P. oraz R. P., wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]. Wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011r., [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji w Urzędzie Miejskim [...] z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...],[...], obręb [...]), w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy [...] działek gruntu nr [...],[...] i nr [...],[...], obręb [...], w pozostałej zaś części stwierdziło, że decyzja organu gminy została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawców wobec wydania tych decyzji, posiadają oni tytuł prawny do nieruchomości [...],[...], obręb [...], a spółka z o.o. [...], składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul, [...] we [...], nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wobec takiego rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2013r., wszczął, na wniosek A. P., E. P. i R. P., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r. Przedmiotem wszczętego postępowania było ustalenie czy treść decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązujących w chwili jej wydania przez proste ich zestawienie. Organ wskazał, że legalność decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nadzwyczajnym, oceniana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tej decyzji. Z akt wynikało, że zakres inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, ze względu na przebudowę napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia w rejonie ul. [...], obejmował m. in. działkę [...], do której skarżący, opierając się na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1998r. (nr [...]), wywodzili swój interes prawny. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązującą w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę), pozwolenie na budowę mogło zostać wydane wyłącznie temu, kto złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Obowiązkiem inwestora nie było zatem wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musiał wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), lecz wystarczyło, że złożył oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Do przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył, wymagane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...],[...], obręb [...], na cele budowlane. W odniesieniu do działki nr [...] inwestor dysponował zgodą Gminy [...], reprezentowaną przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, przy czym przysługujące Gminie [...] prawo własności wynikało w sposób jednoznaczny z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Organ wskazał, że zgodnie z zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyrażoną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, w sytuacjach spornych rozstrzyga treść księgi wieczystej. Nadto istnieje domniemanie, że stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. W księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w dniu wydania zaskarżonej decyzji prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., właścicielem działki była Gmina [...]. Organ pierwszej instancji, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie miał podstaw do kwestionowania praw Gminy [...] do działki [...]. Natomiast ostrzeżenie, poprzez które skarżący ujawnili swoje roszczenia do działki nr [...], pojawiło się w księdze wieczystej dopiero w dniu 19 marca 2013 r., na wniosek złożony w dniu 12 grudnia 2012r. Zatem w dniu wydania zaskarżonej decyzji treść powyższej księgi wieczystej korzystała z ochrony, jaką daje rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Inwestor starając się o pozwolenie na budowę wypełnił wszystkie obowiązki jakie nakładają na niego przepisy prawa budowlane, a w toczącym się postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Dalej organ nadzoru wskazał, że analizowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], nie była obciążona żadną z wad kwalifikowanych wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydana została przez organ właściwy i skierowana do stron postępowania. Nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wątpliwości organu nie budziła również kwestia jej wykonalności, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., Nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji przy ul. [...]. Brak zatem było zdaniem organu nadzoru, podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z. i P. R. , P. R. oraz A. i E. P. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r. Domagali się jej uchylenia i wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. , art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołań wskazali, że Wojewoda [...] nie uwzględnił zgromadzonych dowodów stanowiących o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę została podjęta z rażącym naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Ich zdaniem wystarczającą przesłanką było to, iż nie doręczono skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę, uniemożliwiając im udział w postępowaniu. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. którą udzielono [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę m.in. na działce [...],[...] wydana została na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] października 2008 r. o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r. o warunkach zabudowy na rzecz [...] sp. z o.o. nie obejmowała w żaden sposób, ani nie odnosiła się do działki [...], stanowiącej ich własność. Przedstawiając projekt budowlany inwestor usiłował uzyskać od właścicieli działki [...] zgodę na zmianę drogi dojazdowej do będącego wówczas w planie osiedla, z projektowanej na jego działce nr [...], na sąsiednią nr [...] - wewnętrzną drogę dojazdową ul. [...]. Zapisy księgi wieczystej, iż właścicielem drogi [...] jest Gmina [...], nie stanowią dowodu niewzruszalnego, na który Prezydent [...] się powoływał. Wszystkie organy administracyjne we [...] wydając decyzje dla [...]. w wyniku poświadczenia nieprawdy przyjmowały, że teren inwestycji, działka [...] i działka [...] nie są objęte Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, oraz że nie leżą na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia. Plan został ostatecznie przyjęły uchwalą z [...] -01-2011r. i obowiązuje do dzisiaj (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] -02-2011 r. Nr [...]. poz. [...]). Plan w sposób jednoznaczny ustala kategorię ulicy [...], jako drogi wewnętrznej stanowiącej współwłasność skarżących, oznaczonej w planie symbolem [...]. Jednak zarówno Prezydent [...], jak też Wojewoda [...] nie uznają tej uchwały i bezpodstawnie twierdzą, że ul. [...] jest drogą publiczną, a jej właścicielem Gmina [...], w zarządzie ZDIUM. We wniosku o pozwolenie na budowę wskazano, że firma [...] zobowiązała się na podstawie umowy ze ZDlUM-em na przebudowanie ul. [...], drogi wewnętrznej, własnym staraniem i na własny koszt. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki "ex tunc" co oznacza pozbawienie skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą (o przejściu działek [...],[...] i [...] z obrębu [...] na własność Gminy [...]) od chwili jej wydania, tj. bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (tj. od samego początku). Prawo do złożenia wniosków o stwierdzenie nieważności przysługuje jeszcze innym 48 prawowitym współwłaścicielom działki [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołań E. P. i A. P., Z. R., P. R. i P. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...], pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1, B2 - etap I, B4 - etap II z infrastrukturą techniczną, z garażem podziemnym w budynkach B3 i B4, z przyłączami do sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz zagospodarowaniem terenu wraz z budową drogi wewnętrznej, z miejscami parkingowymi oraz oświetleniem terenu przy ulicy [...] we [...] (działki o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu: [...] oraz działki o nr ewid.: [...],[...] i [...] z obrębu: [...]). Wnioskiem z dnia 30 września 2012r., uzupełnionym pismem z dnia 11 grudnia 2012r., E. P., R. P. i A. P. jako współwłaściciele działki drogowej o nr ew. [...], wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ nadzorczy pierwszej instancji powinien ustalić krąg stron postępowania nieważnościowego, mając na uwadze, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest kwestii udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane który, jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tak więc, zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013r.), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony, tj. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu i przeprowadził postępowanie nieważnościowe oraz wydał rozstrzygnięcie w stosunku do całości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., to doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania (oraz inne pisma wydawane w toku sprawy) i decyzję jedynie: wnioskodawcom, tj. E. P., R. P. i A. P., inwestorowi - [...] sp. z o.o., a także A. T., J. T., K. N., N. N., Z. R., P. R., P. R., Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta, Gminie [...], Prokuratorowi Rejonowemu dla [...]i Prokuratorowi Okręgowemu we [...]. Z powyższym działaniem organu wojewódzkiego, organ odwoławczy nie zgodził się. Z wcześniejszych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zawartych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013r.) wynikało, że wnioskodawcy jako współwłaściciele działki drogowej nr ew. [...] (jak również pozostali współwłaściciele tej działki), na której zaprojektowana została część spornej inwestycji, tj. miejsca parkingowe i oświetlenie terenu, jak również przyłącza z projektowanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych do istniejących w ulicy [...] we [...] sieci: wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz wyjazdy z drogi wewnętrznej i garażu podziemnego na ulicę [...], są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., utrzymana została w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2011r., stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we [...] przy ulicy [...], oznaczonej w jako działka nr [...],[...] z obrębu: [...], będąca współwłasnością, między innymi E. P., R. P. i A. P.) w części rozstrzygającej o przejściu, z mocy prawa, na własność Gminy [...] działek gruntu o nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu: [...], a w pozostałej części stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998r. została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym wnioskodawcy, jak również pozostali współwłaściciele działki nr [...] są współwłaścicielami ww. działki drogowej. Zdaniem GINB, organ nadzorczy pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie pozostałych współwłaścicieli ww. działki drogowej. Nadto, mimo że z jednej strony organ wojewódzki uznał wnioskodawców oraz innych współwłaścicieli ww. działki drogowej, tj. Z. R., P. R. i P. R. za strony niniejszego postępowania nieważnościowego (wypełniając tym samym wskazania organu zażaleniowego, zawarte w postanowieniu Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r.), to jednocześnie przyznał status strony Gminie [...] i zarządcy drogi - Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo że w aktach znajdowały się dokumenty (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2012r.), potwierdzające, że Gmina [...] nie jest właścicielem działki drogowej nr [...], to jednak organ wojewódzki prowadził postępowanie z udziałem tego podmiotu jak i podmiotu zarządzającego ulicą Wambierzycką we Wrocławiu. Jednocześnie brak jest uchwały Gminy [...], zaliczającej ww. drogę lokalną do kategorii dróg publicznych, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Ponadto Główny Urząd Nadzoru Budowlanego ustalił, że obecnie działka o nr ew. [...] z obrębu: [...], nie istnieje w obrocie prawnym, bowiem ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] została podzielona na działki o nr ew.: [...] i [...]. W związku z wybudowaniem i rozpoczęciem użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego - etap II tj. budynku oznaczonego jako B4 na ww. działce o nr ew. [...] oraz sprzedażą części lokali mieszkalnych w budynku B4 (ponad 20 aktów notarialnych, zawierających umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia prawa własności lokalu) pojawili się nowi współwłaściciele działki nr [...] oraz zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Tym samym, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pozostali współwłaściciele działki drogowej o nr [...], jak również wspólnota mieszkaniowa (lub zarządca wspólnoty) budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], również powinni być uznani za stronę w niniejszym postępowaniu. Tak więc te podmioty zostały pozbawione czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, wobec braku właściwego ustalenia kręgu stron postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej było doręczenie stronie wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że w aktach sprawy organu wojewódzkiego brak jest dokumentów z których wynikałby interes prawny A. T., J. T., K. N. i N. N. upoważniający do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Z analizy projektu budowlanego wynikało, że dostęp spornej inwestycji do drogi publicznej odbywa się przez działkę wnioskodawców, tj. przez działkę drogową nr ew. [...] - ulicę [...] Tym samym w ocenie organu odwoławczego - interes prawny wnioskodawców dotyczy kwestionowania nie tylko części inwestycji liniowej (sieci oświetleniowej terenu) na działce o nr [...] zatwierdzonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., ale całości decyzji z dnia [...] listopada 2010r. Jakkolwiek Wojewoda [...] wydał rozstrzygniecie w stosunku do całości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., to jednak z uzasadnienia skarżonej decyzji wynikało, że ograniczył się jedynie do zbadania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r. w zakresie działki o nr [...] i tylko w odniesieniu do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast pominął badanie zgodności z innymi przepisami prawa budowlanego, warunków technicznych oraz z decyzją o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że miał obowiązek uchylić decyzję, gdyż obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania. Z uwagi na formalny charakter wydanej decyzji, merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010r., pozostawały zdaniem organu II instancji bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2013r. uchylającą decyzją Wojewody [...] z dnia [...].08.2013r. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543) w brzmieniu obowiązującym na dzień 22.07.1998r., w wyniku ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do przyjęcia, że Gmina [...] nie jest stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].11.2010r., oraz, że status strony posiadają Z., P., P. R. i E., A., R. P.; - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym na dzień 22.07.1998r., w wyniku ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do przyjęcia, że Gmina [...] utraciła prawo własności działki drogowej nr [...], w wyniku wydania przez SKO we [...] decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie podziału nieruchomości w części rozstrzygającej o przejściu prawa własności działki z mocy prawa na Gminę [...], w sytuacji gdy prawo własności przeszło na Gminę [...] z mocy prawa; - art. 3 ustawy z dnia 6.07.1982r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zasady domniemania zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 8 k.p.a. prowadzących do błędu w ustaleniach faktycznych i przyjęciu, że Gmina [...] nie jest właścicielem działki drogowej nr [...]z obrębu [...] we [...], - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez powtórne uchylenie orzeczenia organu I instancji z tej samej przyczyny, tj. w związku z przekonaniem organu odwoławczego o "powrocie" prawa własności działki nr [...] do wnioskodawców, w sytuacji gdy jest to pogląd prawny organu odwoławczego, którym organ I instancji nie jest związany, jak też organ odwoławczy nie mógł narzucać organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy; - art. 110 k.p.a. i 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz przyjęcia, że decyzja Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji z dnia [...].07.1998r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie była wiążąca dla organów administracyjnych w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy decyzja podziałowa w części, w której SKO we [...] nie orzekło o jej nieważności, pozostała ważna i wywołująca skutki prawne; - art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej "powrotu" prawa własności działki nr [...] do wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji; - art. 145 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z powodu jej obarczenia wadami powodującymi wznowienie postępowania, w sytuacji gdy naruszenie przepisów wskazanych przez organ, nie jest przesłanką do wznowienia postępowania; - art. 10 k.p.a., 61 k.p.a., 7 k.p.a., 8 kpa, 11 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji ze względu na naruszenie zasady czynnego udziału w sprawie uczestników postępowania, w sytuacji gdy brak udziału tych osób nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasadniczym motywem skarżonego rozstrzygnięcia było niewłaściwe zdaniem organu odwoławczego, ustalenie przez Wojewodę [...] kręgu osób mających status strony w sprawie. GINB uznał między innymi, że Gmina [...] nie posiada statusu strony, albowiem nie jest właścicielem działki drogowej o nr ew. [...]. Powyższe ustalenie organ wywodził z ostatecznej decyzji SKO we [...] z dnia [...].04.2012r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...].10.2011r. Wbrew przekonaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnioskujący nie są współwłaścicielami działki drogowej nr [...], a decyzja SKO we [...] nie zwróciła im prawa współwłasności. Właścicielem działki drogowej nr [...] jest Gmina [...], nieprzerwanie od dnia uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu wówczas obowiązującym), własność działki [...] powstałej w wyniku podziału, przeszła z mocy prawa na Gminę [...]. Prawo własności Gminy potwierdza prawomocny wpis do księgi wieczystej nieruchomości obejmującej m.in. wyżej wymienioną działkę, przy czym do dnia dzisiejszego nie została wszczęta sprawa sądowa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Nadto decyzja Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji z dnia [...].07.1998r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości przy ul. [...] nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności w części, w jakiej odnosi się do podziału działek, (skutek prawny podziału - przejście prawa własności działki drogowej [...] - pozostał) dlatego twierdzenie, iż Gmina [...] nie jest właścicielem nieruchomości jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Błędnie zinterpretowane rozstrzygnięcie SKO we [...] dotyczyło decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji z dnia [...].07.1998r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przy ul. [...], działka nr [...] obręb [...]. Istotnie, SKO we [...], w swojej decyzji stwierdziło dwie przyczyny nieważności, jednak stwierdziło nieważność decyzji tylko z powodu jednej z nich. SKO we [...] w uzasadnieniu decyzji stwierdziło rażące naruszenie przepisów prawa w zakresie, w jakim postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] prowadzone było bez wniosku wszystkich właścicieli oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej w części, w jakiej rozstrzyga o przejściu na rzecz Gminy [...] prawa własności wydzielonych w wyniku podziału działek gruntu przeznaczonych pod drogi, albowiem przejście prawa własności następuje nie w wyniku wydania decyzji, lecz z mocy prawa. Zatem SKO we [...] stwierdziło wystąpienie dwóch przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże ostatecznie stwierdziło nieważność decyzji tylko ze względu na jedną z nich: wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy [...] działek gruntu nr [...],[...],[...] Obrąb [...]. W pozostałej części SKO uznało natomiast, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na treści art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 in fine, albowiem w ocenie organu decyzja zatwierdzająca podział fizyczny działek wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tym samym zaskarżona decyzja Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji w części, w jakiej zatwierdza projekt podziału działki, jakkolwiek wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, została zachowana w obrocie prawnym. Co za tym idzie - przejście prawa własności działek na Gminę [...] nastąpiło z mocy prawa w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Błędne jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż na skutek wydania decyzji SKO we [...], prawo współwłasności działek "powróciło" do E., R. i A. P. i innych właścicieli. Decyzja w sprawie podziału działki nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez ten organ, lecz pozostała ważna, a zatem na jej podstawie nastąpiły skutki opisane w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. prawo własności z mocy prawa przeszło na Gminę [...]. W związku z tym Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wymagane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] - na cele budowlane. Dopóki decyzja o podziale nieruchomości nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty, zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., jest aktem prawnie obowiązującym. Z tych samych przyczyn Wojewoda [...] w toku postępowania nieważnościowego prawidłowo ustalił, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].11.2010r. nie została obciążona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podobnie za prawidłowe należy uznać prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z udziałem Gminy [...]. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do istoty sprawy, to jest, na jakiej podstawie prawnej, prawo własności działki miałoby "powrócić" do wnioskodawców, wobec pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy, nie może narzucać sposobu rozstrzygnięcia, a organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym przez organ odwoławczy. Odnosząc się do braku tytułu prawnego do działki uczestników: T. i N., jak też konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu członkom zawiązanej wspólnoty mieszkaniowej i właścicieli wydzielonych lokali, to w ocenie strony skarżącej ewentualne uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na trafność podjętego rozstrzygnięcia. Przesłanki do wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wskazane w art. 145 k.p.a. i nie zalicza się do nich naruszenia przepisów wymienionych przez organ II instancji, a zatem uchylenie decyzji na tej podstawie było oczywiście wadliwe. Wobec ostateczności decyzji SKO we [...] z dnia [...].04.2012r., zakwestionowanie decyzji w sprawie podziału z uwagi na zarzuty podnoszone przez wnioskodawców, tj. rzekomy brak istnienia przesłanek do wydzielenia ul. Wambierzyckiej jako drogi publicznej, mogłoby nastąpić jedynie w drodze wznowienia postępowania w sprawie wydania tej decyzji. Postępowanie wznowieniowe w tej sprawie toczyło się, m.in. z wniosku państwa P. i R. i zostało prawomocnie zakończone. W powyższym postępowaniu wznowieniowym wnioskodawcy zarzucali, że ul. [...] nie mogła być zaliczona do kategorii dróg publicznych, na co miała wskazywać treść pisma Zarządu Dróg i Komunikacji Nr [...]. Decyzją z dnia [...].05.2002r. Nr [...] Prezydent [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału, a jego decyzja została utrzymana w mocy przez SKO we [...] decyzją z dnia [...].11.2002r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Skargę należało uwzględnić. Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, to należało zbadać czy rzeczywiście zaistniały przesłanki ustawowe do wydania takiej decyzji administracyjnej. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu - nie czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie w niniejszej sprawie na takie naruszenie procesowe wskazał organ odwoławczy, ale było ono skutkiem ustalenia, iż skoro ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...], w części rozstrzygającej o przejściu, z mocy prawa, na własność Gminy [...] działek gruntu o nr ew. [...],[...] i [...], a w pozostałej części stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998r., została wydana z naruszeniem prawa, to tym samym wnioskujący (Z. R., P. R. i P. R.) jak również pozostali współwłaściciele działki nr [...], stali się ponownie współwłaścicielami tejże działki drogowej i mają interes prawny we wszczętym postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zdaniem GINB, organ nadzorczy pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie pozostałych współwłaścicieli ww. działki drogowej, natomiast bezpodstawnie przyznał status strony Gminie [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., potwierdza, że Gmina [...] nie jest właścicielem działki drogowej nr [...]. Ponadto organ II instancji ustalił, że w związku z wybudowaniem i rozpoczęciem użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego jako B4, oraz sprzedażą części lokali mieszkalnych w tym bloku (ponad 20 aktów notarialnych, zawierających umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia prawa własności lokalu) pojawili się nowi współwłaściciele działki nr [...] oraz zawiązała się wspólnota mieszkaniowa. Tym samym, również wspólnota mieszkaniowa (lub zarządca wspólnoty), powinni być uznani za stronę w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, takie stwierdzenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego były bezpodstawne, gdyż wymagały rzetelnej analizy prawnej, skutków decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., którą utrzymano w mocy decyzję stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...]. Takiej analizy organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie zawarł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pochopnie stwierdził, że działanie organu pierwszej instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę było wadliwe, gdyż naruszało przepisy procesowe. Należy podkreślić, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. wydanym w sprawie [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (utrzymanym w mocy ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r.) udzieliło wyjaśnień, co do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2011r. Nadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. wydanym w sprawie [...] (utrzymanym w mocy ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r.) udzieliło wyjaśnień, co do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Postanowienia te wydane zostały w trybie art. 113 § 2 i 3 k.p.a., w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi co do znaczenia powyższych decyzji, w szczególności skutków prawnych, jakie wywołało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].07.1998r., w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy [...] działek gruntu [...],[...],[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wyjaśniło, że wydane decyzje nie wyeliminowały z obrotu prawnego żadnego skutku prawnego, jaki wynikał z decyzji podziałowej. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wyjaśniło, iż: "Decyzja Kolegium (...) nie wyeliminowała z obrotu prawnego żadnego skutku prawnego, jaki został wywołany przez decyzję podziałową organu gminy z dnia [...].07.1998r. (jak i w związku z wejściem do obrotu prawnego tej decyzji). (...). Z faktu stwierdzenia nieważności powyższej decyzji podziałowej w części obciążonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie należy wyciągać wniosku, że nie doszło - w związku z wejściem do obrotu prawnego decyzji podziałowej i wywołaniem przez nią nieodwracalnych skutków prawnych - do skutku wskazywanego w art. 98 ust. 1 ugn. Po pierwsze dlatego, że decyzja Kolegium (...) nie mogła merytorycznie rozstrzygać tej kwestii. Nie mogła też tego czynić decyzja podziałowa organu gminy i właśnie z tego powodu (w części do tej kwestii się odnoszącej) stwierdzono jej nieważność. Po drugie zaś, skoro mechanizm wystąpienia przedmiotowego quasi wywłaszczenia zakłada przejście odpowiednich działek gruntu z mocy prawa do zasobów majątku publicznego, to do jego wystąpienia wystarcza wejście do obrotu prawnego decyzji podziałowej. Bezspornym zaś jest w tym przypadku, że taka decyzja nie tylko weszła do obrotu prawnego ale i wywołała nieodwracalne skutki prawne (...).Nie ma zdaniem Kolegium podstaw do stwierdzenia, że nie wystąpiły skutki prawne, zarówno przez decyzję bezpośrednio wywołane, jak i nierozerwalnie z nią związane (zob. art. 98 ust. 1 ugn). Zatem z treści tych postanowień (dopuszczonych przez Sąd jako dowód uzupełniający z dokumentu) wynika, iż ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] nie wprowadziła zmian w skutkach, do wywołania których przewidziana była decyzja podziałowa Prezydenta [...] z dnia [...].07.1998r. (czyli związanych z przeprowadzeniem geodezyjnego podziału działki nr [...]). Powyższe postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], choć nie były znane organowi II instancji w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zapadły później, to jednak nie mogą być pominięte przy ocenie prawnej niniejszej sprawy. Status prawny działki nr [...], przesądza bowiem o tym kto może wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności i kto powinien być stroną ewentualnego postępowania o stwierdzenie nieważności. Wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowienia potwierdzają, iż błędne było przekonanie GINB, że prawo własności działki "powróciło" do pierwotnych właścicieli, a gmina nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości drogowej. Tym samym wadliwe było ustalenie GINB, że nie tylko wnioskodawcy stali się ponownie współwłaścicielami działki nr [...], ale i inni, wcześniejsi jej współwłaściciele - i z tej przyczyny mają interes prawny opisany przez GINB, dotyczący rozpoznawania sprawy pod kątem wskazanym przez organ. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego odniesienia się do istoty sprawy, to jest, na jakiej podstawie prawnej, prawo własności działki [...] miałoby "powrócić" do wnioskodawców, wobec pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wskazać należy, iż choć w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie istniały ww. postanowienia wydane w trybie art. 113 § 2 i 3 k.p.a. przez SKO we [...], to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był samodzielnie dokonać analizy skutków prawnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., co z kolei pozwoliłoby mu na prawidłową ocenę prawną dziania organu I instancji. To uchybienie doprowadziło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy, naruszył art. 7 k.p.a., 8 kpa, 11 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przedwczesne przyjęcie iż naruszone zostały zasady czynnego udziału w sprawie uczestników postępowania, w sytuacji gdy ewentualny brak udziału tych osób mógł nie mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.