I SA/Wa 1849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] ([...]) w części odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] obr. [...] (dz. Nr [...]) o pow. [...] m2, stanowiącej własność wnioskodawcy. Organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części przyznanego odszkodowania wystąpił J.J. podnosząc, że decyzja jest datowana na [...], a rozprawa administracyjna odbyła się [...], a ponadto operat szacunkowy sporządzono przed wszczęciem postępowania na potrzeby postępowania ofertowego i tylko przez jednego biegłego. Następnie organ przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego oraz jak w orzecznictwie wykładane jest pojęcie rażącego naruszenia prawa. Podał, że Zarząd Dróg i Mostów w [...] wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie opisanej ulicy. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie było ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wskazując na protokół rozprawy z [...] organ stwierdził, że udział w rozprawie brał W.D. pełnomocnik strony, który wniósł o podwyższenie odszkodowania i ograniczenie wywłaszczenia do połowy. Biegły nie brał udziału w rozprawie. Zdaniem Ministra brak udziału biegłego w rozprawie nie narusza jednak art. 22 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958r. w stopniu rażącym. Z przepisu tego wynika bowiem konieczność przeprowadzenia rozprawy. Wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie byłoby spełnione zarówno gdyby biegły uczestniczył w rozprawie i złożył ustnie swoją opinię ze szczegółowym uzasadnieniem, jak i wtedy, gdyby biegły złożył pisemną opinię ze szczegółowym uzasadnieniem przed rozprawą. Na poparcie tego stanowiska organ powołał orzecznictwo. Podkreślił, że szczegółową opinię szacunkową przygotował mgr inż. arch. T.S. biegły urzędu m. [...] ds. oszacowań nieruchomości. Z protokołu rozprawy wynika, że strona zapoznała się z tą opinią sporządzoną przed rozprawą ([...]), skoro przedstawiono jej dokumenty i inne dowody. Opinię sporządzono na potrzeby postępowania ugodowego. Biegły dokonał wyceny w oparciu o art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowiącym, że odszkodowanie za grunt w mieście ustalało się, jeżeli wywłaszczeniu ulegała całość gruntu za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego tj. 5-10% kosztów wybudowania domu pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu (lit. a). Za pozostały obszar odszkodowanie obliczono najwyżej, bo pięciokrotność stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy w I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (lit. b). Biegły wskazał, że koszt wybudowania domu jednorodzinnego, pięcioizbowego, na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] nr [...], wynosił [...] zł. Przyjęto maksymalne stawki odszkodowania - 10% wartości domu jednorodzinnego za obszar równy działce normatywnej ([...] zł za [...] m2 gruntu). Natomiast wartość gruntu za ponadnormatywną powierzchnię działki normatywnej określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974r., Nr 7, poz. 54), która wynosiła [...] za [...] ha. Pomimo, iż zarządzenie to uchylono zarządzeniem z 25 lipca 1979 r. (M.P. z 1979r. Nr 19 poz. 114), to cena za 1 ha w klasie 1 w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła również [...] zł. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 9 wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej. Przy wyliczaniu odszkodowania za grunt ponad działkę normatywną również zastosowano maksymalne stawki tj. pięciokrotność stawki dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej zgodnie z zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy [...], która wynosiła [...] zł X [...] = [...] zł/m2 (czyli [...] zł x [...] m2 = [...] zł). Przyjmując ww. stawki biegły oszacował wartość nieruchomości na [...] zł., co odpowiadało art. 8 ustawy. Odpowiadając na zarzut sporządzenia opinii na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie organu wywłaszczeniowego oraz przed wszczęciem postępowania, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości wg zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości jej cena powinna być ustalona zgodnie z art. 8 cyt. ustawy i na podstawie opinii biegłego z listy wojewody. Nabywca nie mógł więc zapłacić ceny wyższej od ustalonej ustawą. Ustawodawca nie rozróżniał biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego i na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego oraz nie przewidział szczególnej formy powołania biegłego, organ był więc uprawniony do skorzystania z istniejącej opinii. Dodał, że powołany rzeczoznawca był niezależny, skoro był biegłym z listy biegłych uprawnionych do sporządzania opinii szacunkowych. W konsekwencji organ uznał, że opinia szacunkowa wykonana w postępowaniu ofertowym nie narusza art. 22 ww. ustawy. Strona nie udowodniła, że brak udziału biegłego na rozprawie wpłynął na wysokość odszkodowania. Odnosząc się do naruszenia art. 6 i art. 22 ww. ustawy tj. zarzutu że opinia powinna być sporządzona przez minimum dwie osoby organ stwierdził, że na podstawie wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 1960 r. nr D.2000/P/0/60 ustalenie wartości budynków powinno być dokonywane przez dwóch biegłych, natomiast w przypadku gdy przedmiotem szacunku były grunty, ogrodzenia, małe szopy, składniki, komórki itp. obiekty, wystarczający był szacunek jednego biegłego. W tej sprawie wywłaszczano sam grunt, a zatem prawidłowe było sporządzenie opinii tylko przez jednego biegłego. Odnośnie błędnej daty decyzji organ wyjaśnił, że rozprawa odbyła się [...] zaś decyzję wydano w dniu [...], a nie jak wskazał skarżący [...]. Data [...] widnieje na archiwalnym egzemplarzu, decyzji odwoławczej i innych dokumentach. Bezpodstawny był zatem zarzut, iż rozprawę przeprowadzono po wydaniu decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył J.J. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że skarżone decyzje nie naruszają rażąco prawa, pomimo przyznania, iż opinię sporządził tylko jeden rzeczoznawca, a wyceny dokonał w głównej mierze w oparciu o przepisy resortowe, a nie prawa powszechnie obowiązującego - w szczególności grunt nie był rolny, lecz był działką budowlaną; 2. art. 6 ust. 1 i art. 22 cyt. ustawy poprzez ich błędną wykładnię i odwołanie się zamiast do obowiązujących przepisów prawa do wytycznych MSW, które wiązały jedynie organy ministerstwu podległe. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że sporządzenie opinii przez jednego biegłego było wystarczające w świetle wytycznych MSW z 10/09/1960 r., gdyż wytyczne nie mogły stanowić podstawy prawnej orzeczenia. Zgodnie z naukowymi zasadami wykładni pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Skoro w art. 6 ust. 1 i art. 22 cyt. ustawy użyto słowa biegli, to zasada prawidłowej legislacji wyklucza, iż mogła to być jedna osoba. Z art. 22 cyt. ustawy wynika ponadto, że biegli winni być powołani przez naczelnika powiatu w postępowaniu wywłaszczeniowym argument z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. Według skarżącego, skoro operat sporządzono przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, choć wysokość odszkodowania nie uległa zmianie, to ze względów celowościowych i systemowych naczelnik powiatu (a po reformie w 1975 r. wojewódzka rada narodowa bądź wojewoda ) winien powołać dwóch biegłych. Brak ten rażąco narusza prawo. Okoliczność, iż wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach" nie może – zdaniem skarżącego - konwalidować wadliwej opinii. Skarżący dodał, że odjęty grunt nie był rolny, lecz budowlany i nie stanowił własności państwowej, natomiast biegły za podstawy oszacowania przyjął m.in. zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.01.1974 r. ws. cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, pomimo iż w dacie orzekania obowiązywało już zarządzenie z dnia 25.07.1979 r. i dotyczyło ono państwowych nieruchomości rolnych. Wydano je na podstawie art. 5 i 8 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego i nie dotyczyło nieruchomości budowlanych na obszarze miast. Ustalona na tej podstawie cena 1m2 gruntu nie miała zatem oparcia w przepisach, skoro ceny i współczynniki dotyczyły wyłącznie nieruchomości rolnych państwa. Dodał, że Minister nie zbadał, w jaki strona weszła w dniu [...] uzyskała decyzję wydaną [...] tj. [...] dni później. Sprostowanie daty nie nastąpiło. Autor pierwotnej decyzji przygotował jej tekst jeszcze przed rozprawą stąd na druku data [...] mimo, iż rozprawa miała miejsce w dniu [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] w części odszkodowania za wywłaszczenie spornej nieruchomości. W związku z powyższym na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z dnia 14 marca 1974r. Nr 10, poz. 64 ). Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w części dotyczącej odszkodowania przyznanego za wywłaszczenie opisanej części nieruchomości upatrując rażącego naruszenia art. 6 i 22 cyt. ustawy w sporządzeniu opinii tylko przez jednego biegłego, niepowołaniu biegłego przez naczelnika powiatu na etapie postępowania wywłaszczeniowego oraz przytoczeniu przez biegłego w podstawach prawnych opinii rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, podczas gdy w dacie orzekania obowiązywało już nowe zarządzenie z dnia 25.07.1979 r. Przypomnieć zatem trzeba, że art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wskazywał m.in., że ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Zaś przepis art. 22 cyt. ustawy stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przytoczonej regulacji wynikał zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy i wysłuchania na niej opinii sporządzonej przez biegłych, niewątpliwie sformułowany przez ustawodawcę w liczbie mnogiej. Zdaniem Sądu, przepis ten winien być odczytywany w kontekście innych przepisów omawianej ustawy, przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego. Zauważyć trzeba, że w art. 8 ust. 8 cyt. ustawy podano zasady określania odszkodowania za grunt w mieście odpowiednio za całość, bądź jego część, natomiast w innych ustępach tego przepisu (od 4 do 7) za inne składniki wywłaszczanych nieruchomości tj.: za zasiewy, uprawy i plony; za plantację kultur wieloletnich; za grunt leśny; za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych. Do obliczenia wysokości odszkodowania w każdym z określonych wyżej zakresów potrzebny był zatem inny biegły, posiadający wiedzę specjalistyczną w wymaganej dziedzinie. W konsekwencji, jeżeli wywłaszczeniu podlegał jedynie grunt, bez pozostałych naniesień - jak miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym - to nie było potrzeby powoływania kilku biegłych o tej samej wiedzy specjalistycznej. W takim zatem kontekście należy rozumieć użyty w art. 22 ww. ustawy termin "opinii biegłych". Nie można było zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że powołanie jednego biegłego stanowi o rażącym naruszeniu art. 6 i 22 cyt. ustawy. Odnosząc się do kolejnych zarzutów zauważyć należy, że grunt stanowiący, działkę nr [...] o pow. [...] m2 był gruntem budowlanym, niezabudowanym, położonym w mieście (ul. [...] w [...]) oraz został odjęty w całości. Obowiązkiem biegłego było zatem dokonanie wyceny za obszar równy działce normatywnej, jak i za pozostały obszar gruntu. Prawidłowo zatem biegły za podstawę opinii przyjął art. 8 ust. 8 pkt 1 lit a i b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis ten stanowił bowiem, że odszkodowanie za grunt w mieście ustalało się, jeżeli wywłaszczeniu ulegała całość gruntu za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego tj. 5-10% kosztów wybudowania domu pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu (lit. a). Zaś za pozostały obszar odszkodowanie można było obliczyć najwyżej do pięciokrotności stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy w I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (lit. b). Ostatni z przytoczonych przepisów stanowi jednocześnie odpowiedź na zarzut skargi dotyczący nieuzasadnionego zastosowania przez biegłego do obliczenia odszkodowania – pomimo, iż wywłaszczany grunt nie był gruntem rolnym - przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Ustawodawca nakazał bowiem wprost do pozostałego obszaru gruntu w mieście, czyli przekraczającego wielkość działki normatywnej, stosować stawki przewidziane dla gruntu ornego określonej klasy, w określonej w tym przepisie strefie. Wprawdzie biegły obliczając wartość ponadnormatywnej powierzchni działki normatywnej przyjął ww. zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r., które już nie obowiązywało, bo zostało uchylone zarządzeniem z dnia 25 lipca 1979 r. (M.P. z 1979r. Nr 19 poz. 114), niemniej cena za 1 ha w klasie 1 w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej nie uległa zmianie i wynosiła, jak uprzednio, [...] zł. Jak wynika z opinii, biegły zarówno w zakresie określenia wysokości odszkodowania za obszar wymieniony w art. 8 ust 1 lit. a, jak i w lit. b przyjął najwyższe obowiązujące wówczas stawki tj. 10% wartości domu jednorodzinnego za obszar równy działce normatywnej – [...] zł za [...] m2 gruntu oraz pięciokrotność stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy w I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Jako chybiony, w kontekście zasad postępowania nieważnościowego, Sąd ocenił również kolejny z zarzutów dotyczący sporządzenia operatu na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, zamiast organu wywłaszczeniowego oraz przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Przypomnieć trzeba, że już na etapie wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy, w razie porozumienia, ubiegający się o wywłaszczenie powinien dysponować opinią biegłych wybranych z listy wojewody. Tak jak w postępowaniu wywłaszczeniowym, w postępowaniu ofertowym biegły obowiązany był ustalić cenę nieruchomości, w sposób określony w 8 cyt. ustawy, a więc - jak słusznie podkreślił organ odwoławczy - za cenę nie wyższą od określanej według zasad odszkodowania przewidzianych w omawianej ustawie. W związku z powyższym, skoro opinię szacunkową sporządził mgr inż. arch. [...] biegły ds. oszacowań nieruchomości, umieszczony na liście urzędu m. [...], uwzględniając przy tym maksymalne stawki określone w art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to nie można było opisanych uchybień – pomimo ich oczywistości - traktować jako rażąco naruszających art. 22 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu, końcowy rezultat stwierdzonych uchybień nie stanowi, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] w skarżonej części są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Podobnie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w postępowaniu zwyczajnym w innej dacie niż [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja opatrzona tą datą, co znajduje potwierdzenie również w innych dokumentach zgromadzonych w sprawie, w tym w decyzji organu odwoławczego. Z podanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.