II OSK 1924/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 23/14 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 21 czerwca 2010 r. Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie wystąpił do Burmistrza Sędziszowa Małopolskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa zbiornika retencyjnego "Góra Ropczycka" na rzece Budzisz, w ramach zabezpieczenia przeciwpowodziowego doliny rzeki Wielopolki, na terenie m. Sędziszów Małopolski, Góra Ropczycka, Zagorzyce Górne, gm. Sędziszów Małopolski woj. Podkarpackie". Obwieszczeniem z 13 sierpnia 2010 r. powiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania oraz o organach właściwych do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Pismami z 13 sierpnia 2010 r. organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ropczycach oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o wydanie opinii w trybie art. 64 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ropczycach pismem z 27 sierpnia 2010 r. wyraził opinię, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazał zakres raportu. W dniu 25 sierpnia 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy środowiskowej, na podstawie której regionalny dyrektor ochrony środowiska stał się organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięć wymienionych w ustawie z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963 ze zm.). Burmistrz Sędziszowa Małopolskiego postanowieniem z 17 września 2010 r. przekazał akta sprawy organowi właściwemu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie postanowieniem z [...] stycznia 2011. r. określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia raportu przez inwestora. Pismem z 17 grudnia 2012 r. inwestor wycofał wniosek z 21 czerwca 2010 r. o wydanie decyzji środowiskowej z powodu planowanej budowy zbiornika suchego pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego "Góra Ropczycka" na rzece Budzisz, na terenie m. Sędziszów Małopolski, Góra Ropczycka, Zagorzyce, gm. Sędziszów Małopolski woj. Podkarpackie". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowanej budowy zbiornika retencyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.D. oraz skarżący. Decyzją z [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w inwestor wycofał wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ze względu na to, że był on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Wycofanie przez stronę wniosku o wydanie decyzji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że organ pierwszej instancji błędnie powołał art. 105 § 2 k.p.a., nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 105 k.p.a. przewiduje dwie podstawy umorzenia postępowania. Pierwsza z nich, określona w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczy obligatoryjnego umorzenia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Druga zaś, określona w art. 105 § 2 k.p.a., pozostawia organowi administracji swobodę w zakresie oceny wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania wówczas, gdy z wnioskiem w tym przedmiocie wystąpi strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Sąd I instancji wskazał ponadto, że stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem żądania uprawnionego podmiotu w zakresie konkretyzacji jego prawa lub obowiązku. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, natomiast w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeśli inwestor cofa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jest on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, to następuje obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Sąd I instancji zaznaczył, że kolejny wniosek inwestora podlega rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania organy administracji zgromadziły i rozpatrzyły całość materiału dowodowego, zapewniając stronom postępowania możliwość czynnego udziału w sprawie. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie zarówno faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego. Po drugie, art. 107 § 3 w związku z art. 105 § 2 k.p.a. przez brak rozważenia, czy wniosek inwestora nie jest sprzeczny z interesem społecznym. W ocenie skarżącego, naruszenie powyższych przepisów spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; a także zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 105 § 1 k.p.a., a nie art. 105 § 2 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej. Przepisy art. 105 § 1 k.p.a. jednoznacznie bowiem stanowi, że jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, to właściwy organ prowadzący postępowanie wydaje decyzję o jego umorzeniu. W tej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, że jeżeli inwestor cofa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jednocześnie jest on jedynym wnioskodawcą w tej sprawie, to postępowanie w tej sprawie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia. Oznacza to, że zachodzi obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu, czyli właściwy organ załatwiające taką sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu danego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2463/10, Lex nr 1145603 oraz wyrok NSA z 14 września 2011 r. II OSK 1339/10, Lex nr 1132074). Ponadto należy podkreślić, że dyspozycja art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiego przedsięwzięcia jest wszczynane tylko na wniosek podmiotu (inwestora), który zamierza je realizować, czyli w żadnym przypadku nie może to nastąpić z urzędu. Natomiast przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także do postępowań wszczynanych z urzędu lub na wniosek, który został złożony przez więcej niż jeden zainteresowany podmiot, a sprzeciw zgłosił jeden z pozostałych wnioskodawców. Z kolei kolejny wniosek inwestora o wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej będzie podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Dlatego też błędny jest zarzut kasacyjny, który podnosi potrzebę zastosowania w tej sprawie art. 105 § 2 k.p.a., stanowiącego, że właściwy organ może tylko umorzyć postępowanie w tej sprawie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, jak i gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W tej sprawie to inwestor wycofał wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji środowiskowej, a ponieważ był on jedynym wnioskodawcą w sprawie to zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte jak i prowadzone tylko na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia. Oznacza to, że wystąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu takiego postępowania, z powodu braku wniosku uprawnionego podmiotu. Dlatego też cofnięcie przez stronę zgody na prowadzenie postępowania skutkuje jego bezprzedmiotowością i wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy brak jest więc jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu prawidłowej kontroli przez ten Sąd stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Ponadto brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 2 k.p.a., biorąc pod uwagę, że wystąpiły w tej sprawie podstawy do umorzenia tego postępowania na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. co także prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.