I OSK 1258/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 295/14 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/GL 295/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M. D., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji w Katowicach z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Częstochowie z [...] lipca 2013 r. Nr [...] w części określającej termin cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego na dzień 5 kwietnia 2004 r., w pozostałej części skargę oddalił. Decyzją z [...] lipca 2013 r. Nr [...] Komendant Miejski cofnął M. D. z dniem 5 kwietnia 2004 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z 7 września 2002 r. oraz zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od 5 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2013 r. w kwocie 35.786,50 zł, stwierdzając, iż z oświadczenia funkcjonariusza z 19 czerwca 2013 r. uaktualniającego dane zawarte w oświadczeniu mieszkaniowym wynika, że po śmierci ojca – 5 kwietnia 2004 r. – odziedziczył udział w nieruchomości, na której położony jest budynek mieszkalny, w którym zamieszkiwał z rodziną, wynoszący 1/3 w 1/2 udziału. Z uwagi na rozbieżności co do powierzchni budynku organ dokonał komisyjnego pomiaru powierzchni pokoi, ustalając, że wynosi ona 89,16 m2, zatem udział M. D. wynosi 14,86 m2, co odpowiada dwóm normom zaludnienia, zatem brak jest podstaw do pobierania równoważnika, a pobrany został nienależnie. M. D. w odwołaniu wskazywał, iż powierzchnia pokoi w dacie przeprowadzenia postępowania spadkowego w 2010 r. wynosiła 79,41m2, a na jego udział przypadało 13,235 m2, a powierzchnia ta uległa zmianie dopiero, gdy przeprowadził remont w 2012 r. w związku z otrzymaniem od pozostałych spadkobierców zapewnienia o przekazaniu mu udziałów, o czym informował organ, ale co nie zostało uwzględnione. Komendant Wojewódzki Policji, utrzymując w mocy decyzję, podzielił argumenty organu I instancji, natomiast w kwestii zwrotu wyjaśnił, że co prawda do postępowania odwoławczego zostały złożone faktury i umowy wykonania robót budowlanych, ale nie wynika z tego fakt zmiany powierzchni prowadzący do powiększenia powierzchni pokoi. Komendant podkreślił, że funkcjonariusz nie wywiązał się z obowiązku zgłoszenia zmiany swojej sytuacji mieszkaniowej. W skardze M. D. podkreślił, że prawidłowa wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, powinna prowadzić do wniosku, że w dalszym ciągu przysługuje mu równoważnik za brak lokalu, jako rekompensata braku lokalu o odpowiednim metrażu, nadto podkreślił, że przyjęta została norma 7 m2, podczas gdy przepisy mówią o normie 7–10 m2. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał: Decyzja cofająca funkcjonariuszowi równoważnik za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytucyjny i w konsekwencji wywołuje ona skutki prawne na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej jak od chwili jej wydania. W niniejszej sprawie wadliwie określiły datę cofnięcia uprawnienia do równoważnika, bowiem z mocą wsteczną, dlatego w tym zakresie decyzje obu instancji należało uchylić, co oznacza, że cofnięcie uprawnienia obowiązuje od czasu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast cofnięcie uprawnienia na przyszłość nie budzi żadnych wątpliwości, skoro nawet z oświadczeń skarżącego wynika, iż obecnie jego udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, a to wyczerpuje przesłankę z § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przesłanka ta jest spełniona już w razie osiągnięcia dolnej granicy norm zaludnienia, a odstąpienie od zastosowania normy prawa materialnego ze względów słusznościowych nie jest możliwe. Ponadto funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 ustawy o Policji w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu, a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Skarżącemu przyznano równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w 2002 r., a więc jeszcze za życia jego ojca. Już wtedy razem z żoną i trójką dzieci zajmował całe piętro budynku rodziców, a więc lokal o powierzchni mieszkalnej ponad 40 m2, odpowiadającej normie mieszkaniowej dla jego rodziny. Tymczasem już w pierwszym oświadczeniu mieszkaniowym z 2000 r. skarżący nie ujawnił tego faktu lecz podał, że nie posiada lokalu mieszkalnego. O nieposiadaniu lokalu mieszkalnego wyraźnie zapewnił w kolejnym oświadczeniu z dnia 25 stycznia 2004 r. Tego rodzaju długotrwałe udostępnienie części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. Dysponując tytułem prawnym do zajmowanego lokalu (części budynku) spełniającego należne normy powierzchniowe skarżący nie był zatem od początku uprawniony do pomocy finansowej. Podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym oznacza wystąpienie przesłanki zwrotu wypłaconego równoważnika określonej w § 7 pkt 1 rozporządzenia. Decyzje obu instancji o tyle są korzystne dla skarżącego, że orzekają o zwrocie dopiero za okres od otwarcia spadku po ojcu skarżącego, podczas gdy fakt posiadania lokalu przez jego rodzinę istniał już w czasie przyznawania równoważnika. Zarzuty skargi uznać należy za chybione nawet, jeśli oceniać sprawę wyłącznie w świetle przepisów rozporządzenia, które zdaje się posiadanie zależne ograniczać wyłącznie do niektórych rodzajów najmu, zarzuty skargi są chybione. Skoro bowiem przy takim założeniu § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia stanowiłby lex specialis względem ogólnych zasad zawartych w art. 88, art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, to jako regulacja wyjątkowa musiałby być interpretowany ściśle i rygorystycznie. Skarżący niezwłocznie po nabyciu udziału we współwłasności budynku mieszkalnego w drodze dziedziczenia miał obowiązek zgłoszenia tego faktu przez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego, przynajmniej przed dokonaniem zmian w budynku, które doprowadziły do tego, że przesłały istnieć wszystkie konieczne przesłanki określone w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Zaniechanie wywiązania się z tego obowiązku powoduje, że twierdzenia skarżącego, o przeprowadzonej zmianie zwiększającej powierzchnię mieszkaniową lokalu, zostały przez organ odwoławczy uznane za gołosłowne. Organy obu instancji bazowały na przeprowadzonych oględzinach i pomiarach, których skarżący nie zakwestionował nawet w skardze. Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy ustosunkował się do zgromadzonych dowodów i wskazał dlaczego nie przyznał im mocy dowodowej. W sytuacji zaniedbania obowiązku zawiadomienia o zmianach swojej sytuacji prawnej, to na skarżącym spoczywał ciężar dowodu na okoliczność, że w czasie pobierania równoważnika istniał inny stan faktyczny niż występujący obecnie. Żaden obiektywny dowód nie potwierdził twierdzeń skarżącego, które w tych warunkach mogły zostać uznane przez organy za niewystarczające. Świadczą one jedynie o kolejnym zaniedbaniu skarżącego polegającym na nieudokumentowaniu zmian w stosunku do pierwotnej dokumentacji projektowej, w zakresie istotnym dla jego uprawnień wynikających z ustawy o Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu doprowadziłaby do wniosku, iż skarżącemu w dalszym ciągu przysługuje świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, 2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez działanie organu polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, ze nie można zgodzić się z poglądem, iż przyjęcie norm zaludnienia następuje tylko w przypadku ubiegania się o przydział lokalu, a uzyskanie lokalu w ramach dziedziczenia sprowadza się do dwóch norm zaludnienia jako wystarczającej powierzchni, a nadto że Sąd nie uzasadnił dlaczego przyjął normę 7 m2 podczas gdy wynosi ona od 7 do 10 m2. Zdaniem skargi kasacyjnej uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia prawa materialnego powoduje, ze nie powstał obowiązek zwrotu równoważnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednym z przysługujących policjantowi w służbie stałej praw związanych z pełnieniem służby jest prawo do lokalu mieszkalnego i jako konsekwencja pochodna tego prawa. Jednym z tych ostatnich jest równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Kwestie te regulowane są w rozdziale 8 – Mieszkania funkcjonariuszy Policji – ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), w art. 88 i następnych. Na uprawnienia przyznane przepisami tego rozdziału funkcjonariuszom Policji trzeba patrzeć całościowo, bowiem przepisy te regulują nie tylko same uprawnienia, ale również przewidują warunki jakie muszą być spełnione przez funkcjonariusza, aby mógł z nich skorzystać. Artykuł 88 ust. 1 statuuje zasadę, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jako zamiennik tego prawa organy przewidują równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego – art. 92 ust. 1 na pomoc finansową na uzyskanie lokalu – art. 94 ust. 1. Wszystkie te uprawnienia – prawo do lokalu, równoważnik za jego brak i pomoc finansowa na uzyskanie przysługują, jeżeli funkcjonariusz spełnia określone warunki, a ich spełnienie powoduje, że realizowane jest prawo funkcjonariusza z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, co oznacza, że mieszkanie lub zamienniki muszą odpowiadać normom przewidzianym na osobę w rodzinie, z uwzględnieniem ew. uprawnień członków rodziny przewidzianych odrębnymi przepisami. Takie generalne zasady należy wyprowadzić z przepisów ustawy o Policji, jednak doznaje ona ograniczeń, czy wyłomów od nich. Dotyczy to m.in. równoważnika za brak lokalu. Kwestię równoważnika reguluje art. 92 ustawy o Policji, stanowiąc w ust. 1, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jest to właściwie jedyne uregulowanie ustawowe dot. tego równoważnika, bowiem do unormowania szczegółowych zasad ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Art. 92 ust. 2 ustawy o Policji przewiduje bowiem, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów, określił w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). regulacje te, tj. art. 92 ustawy o Policji i rozporządzenia wydawane w sposób właściwy normują zasady dot. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jak powiedziano wyżej uprawnienie do lokalu mieszkalnego, czy zamiennie równoważnik za jego brak powinien odpowiadać normie zaludnienia 7–10 m2. Jednak przepisy rozporządzenia w spawie tego równoważnika przewidują wyjątek od tej zasady. Jego § 6 pkt 4 stanowi bowiem, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Wyłom od zasady zaspokajania potrzeby mieszkaniowej wówczas gdy wielkość odpowiada normom dla wszystkich członków rodziny w przypadku równoważnika za brak lokalu sprowadza się do tego, że jeżeli funkcjonariusz uzyskał lokal przez spadkobranie, to równoważnik nie służy, gdy wielkość udziału w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Nie ma zatem wówczas znaczenia wielkość rodziny funkcjonariusza – liczba członków rodziny. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżący kasacyjnie uzyskał część domu jako przedmiot spadku, odziedziczył bowiem udział w zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości po śmierci swojego ojca, która nastąpiła 5 kwietnia 2004 r., jako udział w spadku. Takie oświadczenie złożył w ramach określonego § 5 rozporządzenia w sprawie równoważnika, obowiązku zawiadomienia o zmianie mającej wpływ na uprawnienia przy składaniu oświadczenia mieszkaniowego. W takiej sytuacji rolą i obowiązkiem organów było ustalenie ilu normom zaludnienia odpowiada udział w spadku, od tego bowiem § 6 pkt 4 uzasadnia cofniecie uprawnienia do równoważnika. Z akt sprawy wynika, że wobec sprzeczności informacji dot. powierzchni mieszkalnej budynku, organ sam dokonał pomiarów. Skarżący podważał te ustalenia, o tyle, że twierdził, że to na skutek remontu przez niego przeprowadzonego powierzchnia pierwotna uległa zmianie – zwiększyła się. Na to twierdzenie przedłożył kserokopię faktur oraz umowy na wykonanie robót. Jednak organy uznały, że nie są to dowody wystarczające, bowiem nie wynika z nich fakt dokonania takiej zmiany powierzchni, która prowadziłaby do zwiększenia powierzchni pokoi. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę organów uznał za zasadną z czym należy się zgodzić. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnej dokumentacji zezwalającej na dokonanie zmian w stosunku do stanu pierwotnego – zatwierdzonego projektu budowlanego. Z dokonanych przez organ pomiarów wynika, że udział skarżącego w spadku odpowiada dwóm normom zaludnienia. Te ustalenia organu należy uznać za obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – art. 7 k.p.a. oraz obowiązku wyczerpującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a. Co za tym idzie o udowodnienie przesłanki § 6 pkt 4 rozporządzenia w sprawie równoważnika, od której zależy możliwość wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do przyznanego decyzją z 7 sierpnia 2002 r., równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym co do charakteru decyzji w sprawie cofnięcia równoważnika, tj. tego, iż jest to decyzja konstytutywna, zatem wywołująca skutki ex nunc. Z tego względu zgodne z przepisami było cofnięcie uprawnienia, ale naruszało je wskazanie daty wstecznej. Zasadnie zatem decyzje w tej części, tj. cofnięcia równoważnika od 5 kwietnia 2004 r. zostały przez Wojewódzki Sąd uchylone, zaś w pozostałej części – co do samego cofnięcia uprawnienia – skarga oddalona. Konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika jest przewidziany § 7 rozporządzenia w sprawie równoważnika, obowiązek jego zwrotu. Przepis ten stanowi, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych o świadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. W niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja wskazana w pkt 1 § 7. Równoważnik został przyznany skarżącemu decyzją z 7 sierpnia 2002 r. natomiast 5 kwietnia 2004 r. nastąpiła zmiana jego sytuacji, mająca wpływ na istnienie uprawnienia. Nabył on bowiem w drodze dziedziczenia udział w budynku mieszkalnym na skutek śmierci (5 kwietnia 2004 r.) ojca. O zmianie tej M. D. nie powiadomił organu, choć obowiązek taki wynikał z § 5 rozporządzenia w sprawie równoważnika. Uczynił to dopiero 19 czerwca 2013 r., składając oświadczenie mieszkaniowe. Z ustaleń organu wynika, że udział w spadku jest takiej wielkości, że powoduje utratę uprawnienia (o czym mowa wyżej), a co za tym idzie czyni pobrane świadczenie nienależnym, w rozumieniu § 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie równoważnika. Nienależność świadczenia trwa zatem od 5 kwietnia 2004 r. i zasadnie Wojewódzki Sąd oddalił skargę na decyzję w części zobowiązującej do zwrotu świadczenia za okres od 5 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2013 r. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).