II OSK 2409/14

Dnia 7 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 802/13 w sprawie ze skargi P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozbiórki garażu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 802/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., zw. dalej skarżącą, na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zw. dalej WINB, z dnia 27 maja 2013 r., nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozbiórki garażu, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W motywach wyroku Sąd I instancji podkreślił, że dokonując analizy niniejszej sprawy Sąd musiał uwzględnić wykładnię prawa dokonaną w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 935/09 oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 234/07 oraz z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 332/10. Sąd wskazał, że z cytowanych wyżej wyroków wynika zobowiązanie organów do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego związanego z istnieniem przedmiotowego garażu, tj. kiedy został zbudowany, czy od tego czasu był przebudowywany lub, czy w jego miejsce powstał inny nowy obiekt. Celowi temu służyć miało uzupełnienie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność tego, czy obiekt istniejący na przedmiotowym gruncie przed 1995 r. jest tożsamym obiektem ze spornym garażem i że ten ostatni nie został wzniesiony po zakupie przez spółdzielnię nieruchomości na miejscu i obrysie dotychczas istniejącego obiektu. Organ I instancji zgodnie z zaleceniami przesłuchał świadków T. K. i pracownika spółdzielni D. P. oraz dopuścił dowód z opinii biegłego na okoliczność wieku przedmiotowego garażu. Sąd I instancji nie przesądzając o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdził, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego w przypadku stwierdzenia istnienia takiej konieczności naruszył art. 138 § 2 zd. 1 w zw. z art. 136 k.p.a. Sąd wywiódł, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "z zebranej dokumentacji nie wynika, czy jest to obiekt, który w niezmienionym kształcie istnieje od wielu lat, bądź czy nie doszło do rozebrania spornego obiektu i jego odbudowy w obrysie poprzednio istniejącego obiektu." Sąd wskazał, że organ nie odniósł się do treści orzeczenia technicznego autorstwa mgr inż. W. K. z dnia 2 października 2012 r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek należy uznać za zrealizowany w swej podstawowej bryle w 1937 r. Zdaniem Sądu, analiza tej opinii wnosi do sprawy istotne okoliczności. Zakładając, że nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości, nie byłoby, w ocenie sądu, naruszeniem art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. dodatkowe przesłuchanie biegłego lub nawet zlecenie sporządzenia pisemnego uzupełnienia opinii. Jednak w ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na ustalenie tego, co wynika z ww. opinii i nie pozwala na ustalenie jakich okoliczności, zdaniem organu, w niej brakuje. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że "organ I instancji winien odnieść się do wymiarów, które wynikają z dokumentacji uzyskanej m.in. z Archiwum Państwowego z 1937 r. oraz do wymiarów istniejącego obiektu". Sąd uznał, że ponieważ dowody te znajdują się w aktach sprawy, organ II instancji mógł we własnym zakresie dokonać ich analizy i oceny w celu ustalenia wymiarów garażu, co łącznie z opinią pozwoliłoby na ustalenie czy obiekt ten jest tożsamym obiektem istniejącym tam już przed 1995 r. i czy aktualnie istniejący garaż nie został wzniesiony po zakupie przez spółdzielnię nieruchomości na miejscu i obrysie dotychczas istniejącego obiektu. W ocenie Sądu, kwestie, które zdaniem organu II instancji nie zostały wyjaśnione przez PINB mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Zakres tych czynności nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., w szczególności w przypadku wątpliwości organu co do treści orzeczenia technicznego W. K. nie było przeciwwskazań do ewentualnego dodatkowego przesłuchania autora lub zlecenia mu sporządzenia opinii uzupełniającej. W ocenie Sądu, niezrozumiałe było stwierdzenie WINB nakazujące organowi I instancji ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i konieczność jej ustalenia nie wynika również z treści wcześniejszych wyroków zapadłych w niniejszej sprawie. Sąd uznając, że skarżąca podniosła zarzut braku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, co zdaniem Sądu, niewątpliwie miało miejsce z uwagi na podjęcie decyzji kasacyjnej, stwierdził, że w tym kontekście zarzut ten, tj. zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. należało uznać za zasadny. Sąd uznał za przedwczesny zarzut naruszenia art. 105 k.p.a., ponieważ, zdaniem Sądu, ewentualna możliwość jego zastosowania będzie mogła być dokonana po przeprowadzeniu przez organ II instancji oceny zebranego materiału dowodowego. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwia organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem przepisów art. 136 i art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej E. G., zw. dalej skarżącą kasacyjnie, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., zw. dalej PINB, z dnia 3 kwietnia 2013 r., znak ... i przekazanie sprawy do PINB celem ponownego rozpoznania i uzupełnienia materiału dowodowego, nakazanie wydania decyzji na rozbiórkę przedmiotowego budynku, będącego współwłasnością 8 współwłaścicieli, którzy nie wyrażają zgody na legalizację samowoli budowlanej stojącej na ich gruncie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, co mgło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1,107 § 3, 73 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania oceny stanu faktycznego sprawy i obarczenie przeprowadzonego postępowania administracyjnego licznymi wadami, naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia i prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracyjny I instancji, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na niezawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, braku możliwości uczestnictwa w przeprowadzeniu dowodów oraz niedopuszczeniu dowodów w przedmiotowym postępowaniu, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie w szczególności przepisu art. 48 pkt. 1 i 49 b § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. nr 156, poz. 1118). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Przechodząc do rozpoznania pierwszego z postawionych zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1,107 § 3, 73 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny stanu faktycznego sprawy, wskazać należy, że Sąd I instancji nie przesądzając o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdził, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego w przypadku stwierdzenia istnienia takiej konieczności naruszył art. 138 § 2 zd. 1 w zw. z art. 136 k.p.a. W zaleceniach Sąd wskazał, że organ II instancji dokona ponownej analizy i oceny całego zebranego materiału dowodowego, a w przypadku uznania, że materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie, przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I Instancji zasadnie zauważył, że organ II instancji nie dokonał przede wszystkim kompleksowej oceny i analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy w odniesieniu do potwierdzenia lub zanegowania, że cechy istniejącego obiektu odpowiadają danym (w tym wymiarom) wynikającym z przedwojennej i obecnie zgromadzonej dokumentacji. Dopiero wykazanie, że nie jest to możliwe na podstawie zebranej już dokumentacji i wskazanie przez organ II instancji jakie dowody należy jeszcze przeprowadzić (poza zakresem wynikającym z art. 136 k.p.a.) dawałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut niedokonania oceny stanu faktycznego sprawy, w istocie zgadza się z Sądem I instancji, co do konieczności dokonania oceny stanu faktycznego sprawy. Tym samym stawiany w tym zakresie zarzut uznać należało za chybiony. W punkcie drugim skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., polegające na niezawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów oraz na niedopuszczeniu dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Argumentując ww. zarzut skarżąca skoncentrowała się na dwóch kwestiach, wadliwości orzeczenia technicznego z dnia 2 października 2012 r. oraz braku poinformowana i braku udziału w przygotowaniu ww. ekspertyzy. Na wstępie zaznaczyć należy, że istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Dopiero po sporządzeniu opinii przez biegłego strona może wnosić stosowne uwagi do opinii, wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii, poszerzenie badań, uściślenie i wyjaśnienie wniosków. Nie wiadomo zaś jakie ujemne dla strony skutki miałoby powodować przeprowadzenie przez biegłego oględzin obiektu budowlanego (którego stan stronom jest znany) na potrzeby przygotowania ekspertyzy technicznej. Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji postąpił zasadnie uznając, że organ nie odniósł się do treści orzeczenia technicznego autorstwa mgr inż. W. K. z dnia 2 października 2012 r. Wskazał również, że zakładając, iż opinia ta nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości nie byłoby naruszeniem art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. dodatkowe przesłuchanie biegłego lub nawet zlecenie sporządzenia pisemnego uzupełnienia opinii. Sąd dostrzegł więc wagę wskazanego powyżej dowodu. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie środek ten może okazać się decydujący, nakazał, by organ ponownie dokonał jego oceny a nawet, gdy zajdzie taka konieczność dodatkowo przesłuchał biegłego. Orzeczenie techniczne z dnia 2 października 2012 r. będzie zatem przedmiotem ponownej oceny, a w przypadku ewentualnego przesłuchania biegłego strona będzie miała możliwość uczestniczyć w przeprowadzeniu tego dowodu. Tym samym, w przypadku, gdy organ uzna, że przesłuchanie biegłego jest konieczne, skarżącej kasacyjnie zostanie stworzona możliwość stawiania pytań i odniesienia się do poglądu zaprezentowanego w ekspertyzie. Zalecenia Sądu I instancji dążą zatem do uwzględnienia w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony. Pamiętać jednak należy, że ocena dowodów jest domeną organu, stronom zaś przysługują odpowiednie środki procesowe mogące oceny te podważać. Dodatkowo zauważyć należy, że postępowanie organu II instancji będzie postępowaniem odwoławczym i prowadzone ono powinno być w takim zakresie, aby uwzględnić nienaruszenie zasady dwuinstancyjności, która wyznacza granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ II instancji. Dopiero zaistnienie sytuacji w której zasada dwuinstancyjności mogłaby być naruszona daje podstawę do uchylenia decyzji i przeprowadzenia czynności dowodowych przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze zarzut drugi podobnie jak zarzut pierwszy skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 48 pkt. 1 i 49 b § 1 Prawa budowlanego, gdyż, jak zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu, przedmiotowy wyrok nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 1